II OSK 2418/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 147/17 w sprawie ze skargi Spółki Wodnej A. w Wiązownej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia statutu spółki wodnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 6 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółki Wodnej A. (dalej jako spółka "A.") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia statutu spółki wodnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 31 marca 2016 r. Starosta Otwocki, po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Spółki Wodnej B. z siedzibą w W. (dalej jako spółka "B."), zatwierdził statut tej spółki wodnej (wraz z naniesionymi poprawkami) przyjęty uchwałą Walnego Zgromadzenia nr 1/2012 z 23 kwietnia 2012 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 165 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne"). Organ wskazał, że od uprawomocnienia się decyzji spółka wodna uzyskuje osobowość prawną oraz zobowiązał Zarząd tej spółki do zgłoszenia utworzenia spółki w celu wpisania do katastru wodnego, w terminie 30 dni od dnia nabycia przez spółkę osobowości prawnej. Zgodnie ze statutem, Spółka "B." tworzona jest m.in. w celu utrzymywania i eksploatacji urządzeń wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki wodnej na terenie jej działania. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka "A.". Decyzją z [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka "A.". W uzasadnieniu skargi wskazano, że na terenie miejscowości Wiązowna, w 2012 r. powstała spółka wodna (spółka "A."). Powstanie spółki zostało zatwierdzone stosowną decyzją Starosty Otwockiego, spółka wpisana została do katastru wodnego i posiada osobowość prawną. W tym samym roku, najprawdopodobniej z uwagi na konflikty sąsiedzkie, na terenie działalności istniejącej spółki kilku właścicieli nieruchomości postanowiło założyć inną spółkę wodną – spółkę "B". Planowany obszar działalności tej spółki odpowiada mniej więcej części odcinka rowu objętego działalnością istniejącej spółki "A.". W ocenie spółki "A.", pomimo braku przepisu zakazującego powstawania dwóch czy więcej spółek wodnych na jednym terenie, zatwierdzenie statutu dopuszczającego taki stan rzeczy wydaje się być niezgodne z prawem. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy rozpoznając sprawę, ograniczył się jedynie do wskazania, że "o ile starosta nie stwierdzi niezgodności z prawem przedłożonego statutu spółki wodnej - zobligowany jest do jego zatwierdzenia. Odmowa zatwierdzenia jest możliwa jedynie w razie stwierdzenia niezgodności przedłożonego statutu z prawem, a i to jedynie po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia takiej niezgodności". Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że "Starosta Otwocki po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do odmowy zatwierdzenia statutu Spółki Wodnej "B.", również Kolegium podstaw takich się nie dopatrzyło. Okoliczności podniesione w rozpatrywanym odwołaniu nie mogą, zdaniem Kolegium, stać się podstawą do odmowy zatwierdzenia statutu nowo powstającej spółki wodnej. W ocenie Sądu I instancji, stanowiło to naruszenie art. 15 i 138 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy uchylił się od ponownej oceny sprawy, w tym nie odniósł się i nie rozważył zasadności zarzutów poniesionych w odwołaniu. W ocenie Sądu I instancji, powyższe naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przepisy prawa nie zabraniają działania kilku spółek wodnych na danym obszarze, ale obowiązkiem organu zatwierdzającego statut poszczególnych spółek jest zbadanie, czy powołanie do życia nowej spółki, której cele i zakres działania byłyby identyczne lub zbieżne z celami spółki już istniejącej nie doprowadzi w praktyce do dublowania działań lub ich paraliżu. Jest to okoliczność istotna z punku widzenia prawa, ponieważ mogłoby prowadzić do uniemożliwienia wykonywania ustawowych i statutowych obowiązków przez obie spółki. Taki stan rzeczy byłby więc sprzeczny z art. 164 ust. 1 i 3 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu I instancji, organ powinien był dokonać oceny możliwości powołania nowej spółki pod kątem przesłanek wynikających z art. 1 ust. 2 prawa wodnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 15 k.p.a., przez nieprawidłowe uznanie, że organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jak również brak wykazania, że ewentualne naruszenie w tym zakresie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez nieprawidłowe uznanie, że organ odwoławczy naruszył przy rozpoznawaniu sprawy wymienione przepisy k.p.a., z powodu braku wskazania, na czym konkretnie naruszenie tych przepisów miało polegać oraz braku wykazanie, że ewentualne naruszenie tych przepisów mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało ustawowych wymagań oraz brak wykazania, że ewentualne naruszenie w tym zakresie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ naruszył art. 138 k.p.a. oraz brak sprecyzowania, naruszenia którego z paragrafów tego przepisu dopuścił się organ, a także brak wykazania, że ewentualne naruszenie w tym zakresie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Po piąte, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia, w jaki sposób okoliczności przywołane jako przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji mogły wpłynąć na wynik sprawy, jak również brak wykazania, że rzekome naruszenia prawa miały lub mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Po szóste, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zawarcia jakichkolwiek wskazań co do dalszego toku postępowania oraz brak wskazania, jakie konkretnie czynności mają zostać podjęte przez organ odwoławczy w celu rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 165 ust. 3 ustawy Prawo wodne polegającą na uznaniu, że możliwa jest odmowa zatwierdzenia statutu spółki wodnej pomimo braku stwierdzenia niezgodności z prawem takiego statutu. Po drugie, błędne zastosowanie art. 165 ust. 3 ustawy Prawo wodne polegające na uznaniu, że powołanie nowej spółki wodnej na obszarze działalności spółki już istniejącej może stać się wyłączną podstawą odmowy zatwierdzenia statutu nowej spółki wodnej. Po trzecie, błędną wykładnię art. 1 ust. 2 ustawy Prawo wodne, polegającą na uznaniu, że przepis ten zakazuje istnienia na danym terenie dwóch lub więcej spółek wodnych. Po czwarte, błędną wykładnię art. 164 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne polegającą na uznaniu, że przepisy te zakazują istnienia na danym terenie dwóch lub więcej spółek wodnych. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zasadnicze znaczenie w tej sprawie mają zarzuty naruszenia prawa materialnego, ponieważ błędna wykładnia tych przepisów oraz błędna ocena ich zastosowania przez właściwe w tej sprawie organy, doprowadziła Sąd I instancji do nieprawidłowego wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Nie ulega wątpliwości, że zatwierdzenie statutu spółki wodnej następuje w drodze decyzji administracyjnej, a spółka taka nabywa osobowość prawną z chwilą uprawomocnienia się tej decyzji. Badanie statutu przez właściwego starostę obejmuje tylko kryterium legalności. W przypadku gdy organ stwierdzi, że statut narusza normę prawną, wzywa spółkę wodną lub związek wałowy do zmiany statutu, wyznaczając im jednocześnie odpowiedni termin. Po bezskutecznym upływie tego terminu starosta odmawia zatwierdzenia statutu, co jest równoznaczne z nieuzyskaniem przez spółkę wodną lub związek wałowy osobowości prawnej. Natomiast stwierdzenie, że statut jest zgodny z prawem obliguje organ do wydania decyzji zatwierdzającej ten statut i uzyskaniem przez spółkę wodną osobowości prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym obowiązkiem organu zatwierdzającego statut poszczególnych spółek jest zbadanie, czy powołanie do życia nowej spółki, której cele i zakres działania byłyby identyczne lub zbieżne z celami spółki już istniejącej nie doprowadzi w praktyce do dublowania działań lub ich paraliżu. Zdaniem Sądu I instancji, jest to okoliczność istotna z punku widzenia prawa, ponieważ mogłoby prowadzić do uniemożliwienia wykonywania ustawowych i statutowych obowiązków przez obie spółki, a więc taki stan byłby sprzeczny z art. 164 ust. 1 i 3 Prawa wodnego. Nie ulega jednak wątpliwości, że żaden przepis ustawy Prawo wodne, nie zabrania powołania na tym samym terenie dwóch spółek wodnych, a w szczególności zakaz taki nie wynika z określającego definicję spółek wodnych art. 164 ust. 1 Prawa wodnego, jak również z otwartego katalogu zadań spółek wodnych ustanowionego w art. 164 ust. 3 cytowanej ustawy. Zadaniem starosty jako organu nadzoru zatwierdzającego statut nowopowstającej spółki wodnej jest kontrola legalności tego dokumentu, a nie kontrola potencjalnych trudności praktycznych w realizowaniu przez daną spółkę wodną jej ustawowych zadań. Stąd też brak jest podstaw do oceny przez właściwy organ, czy istnienie na danym terenie dwóch spółek wodnych może wywołać konflikty i utrudniać ich działanie, szczególnie, że są to trudności wyłącznie potencjalne, a Sąd I instancji formułując ocenę w tym zakresie nie dysponował nawet statutem spółki "A.". Tego rodzaju nadzór starosta może sprawować wyłącznie w trybie następczym, a więc w ramach nadzoru nad działalnością już istniejących spółek wodnych. Starosta sprawuje bowiem nadzór i kontrolę nad działalności spółek wodnych, co wynika wprost z art. 178 Prawa wodnego. Na tym również etapie organ nadzoru może dokonać oceny działalności spółki pod kątem zgodności z prawem, w tym z wynikającą z art. 1 ust. 2 Prawa wodnego zasadą, że gospodarowanie wodami jest prowadzone z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości. Oznacza to, że istnienie na danym terenie jednej spółki wodnej nie może a priori przesądzać o niezgodności z prawem statutu nowej spółki wodnej, która chce działać na tym terenie. Zarzut naruszenia art. 164 ust. 1 i 3 oraz art. 165 ust. 3 Prawa wodnego był więc uzasadniony. Uzasadniony był również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 Prawa wodnego, ponieważ Sąd I instancji błędnie powołał ten przepis jako podstawę do oceny zgodności z prawem statutu spółki wodnej tylko z uwagi na istnienie na danym terenie innej spółki wodnej. Po drugie, na uwzględnienie zasługują również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ale wynika to wyłącznie ze wskazanego wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji zarzucił bowiem organowi odwoławczemu naruszenie art. 15 i art. 138 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim organ trafnie zauważył, że Sąd I instancji nie powołał żadnej jednostki redakcyjnej art. 138 k.p.a. Nie ulega jednak wątpliwości, że uzasadnienie decyzji odwoławczej jest lakoniczne i nie odnosi się w sposób pełny do zarzutów odwołania, co stanowi zarówno naruszenie art. 15 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ jak już wyżej wskazano, brak było podstaw do stwierdzenia, że istnienie na danym terenie dwóch spółek wodnych może stanowić naruszenie prawa uzasadniające odmowę zatwierdzenia statutu nowopowstającej spółki wodnej przez właściwego w sprawie starostę. Stanowisko takie w sposób jednoznaczny wynika jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, natomiast argumenty odwołania sprowadzały się w istocie do ewentualnych (potencjalnych) konfliktów między spółkami wodnymi, które to argumenty nie mogły stanowić przedmiotu oceny organu nadzoru na tym etapie postępowania. Oznacza to, że brak było również podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wyjaśnił, które w jego ocenie okoliczności stanowiące podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji mogły wpłynąć na wynik sprawy, a ponadto sformułował wskazania co do dalszego postępowania. Ocena w tym zakresie była błędna, jednak nie mogło to stanowić podstawy skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało wszystkie wymagane tym przepisem elementy oraz było wewnętrznie spójne i zrozumiałe. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.