I SA/Wa 233/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi D. O., A. P. i T. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] grudnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1967 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] września 1967 r. odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał na następujący stan sprawy. Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem administracyjnym z [...] września 1967 r. odmówiło A. R. ustanowienia – w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod użyteczność publiczną (uchwała PRN Nr [...] z [...].01.1967 r.), a korzystanie przez wnioskodawcę z przedmiotowej nieruchomości nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie, którego nie ma w aktach sprawy. W piśmie z 28 września 1967 r. Prezydium Rady Narodowej w W. wskazało, że odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie. Ponadto zamieszczono informację, że na terenie przedmiotowej nieruchomości posadowiony jest budynek 3-lokalowy do rozbiórki. W odniesieniu do zarzutów odwołania organ wskazał, że odmowa przyznania żądanego prawa nastąpiła z uwagi na uchwałę Nr [...] PRN W. z [...] stycznia 1967 r. w sprawie uporządkowania i realizacji obiektów na terenie [...]. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] października 1967 r. utrzymało w mocy orzeczenie z [...] września 1967 r. Odmowę uzasadniono przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, co uniemożliwia dalsze korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Wnioskiem z 23 lipca 2012 r. D. O. [...] (reprezentowana przez adwokata) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1967 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Organ nadzoru ustalił, że obecnie następcami prawnymi byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości są: D/ O., A. P. i T. D. Istotą postępowania nadzorczego w rozpoznawanej sprawie jest więc ocena przez organ nadzoru, czy kontrolowane decyzje, tj. decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1967 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z [...] września 1967 r. dotknięte są przesłankami nieważności określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Materialnoprawną podstawą do orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania prawa własności czasowej był dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej: dekret warszawski), stanowiący podstawę wydania kwestionowanych decyzji. W myśl art. 7 ust. 2 dekretu organ zobligowany był do uwzględnienia wniosku, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Stąd też, przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej (następnie prawa użytkowania wieczystego), organ winien dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, cele użyteczności publicznej były pojęciem na tyle ogólnym, że wymagały bliższego określenia. Przy czym niekoniecznie chodziło o wskazanie obiektów, jakie mogły być na danym terenie lokalizowane, ale o funkcję jaka mogła być na tym obszarze realizowana np. sport i rekreacja, ochrona zdrowia itp. Konkretyzacja ta winna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, z tym że w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w dacie wydania decyzji dekretowej przedmiotowa nieruchomość objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. w sprawie zatwierdzenia przedmiotowego Planu Ogólnego W. Mimo braku dokumentów pozwalających na wskazanie miejsca publikacji tego planu, fakt obowiązywania i stosowania go nie tylko jako podstawy porządku urbanistycznego W., ale i jako podstawy prawnej dla decyzji lokalizacyjnych i dekretowych, został na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodniony. Powyższa okoliczność udowodniona została w wyniku ustalenia, iż plan ten był wielokrotnie zmieniany w prawem dopuszczalnej formie, a zmiany te publikowane były w odpowiednich publikatorach, więc uzyskały moc obowiązującą z dniem publikacji. W konsekwencji zatem przyjąć należało, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. stanowił prawo powszechnie obowiązujące i był wiążący dla organów dekretowych. Dodatkowo uznanie planu zagospodarowania z 31 stycznia 1961 r. za akt prawa miejscowego powszechnie obowiązującego wynika z ustalenia, iż Prezydium Rady Narodowej W. uchwaliło utratę mocy obowiązywania uchwały z nr [...] z [...] stycznia 1961 r. w uchwale Prezydium Rady Narodowej nr [...] z [...] lipca 1969 r. w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego mW. na rok 1985 r. (Dz. Urz. Rady Narodowej W. nr [...], poz. [...]). Na reprodukcji wykonanej z powyższego planu oznaczono położenie przedmiotowej nieruchomości w obszarze przeznaczonym pod parki, zieleńce i skwery (por. opracowanie geodezyjne wykonane przez geodetę uprawnionego E. R. w dniu 31 stycznia 2014 r.). W aktach własnościowych (k. 7) znajduje się dokument potwierdzający, iż na nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. Nr hip [...] posadowiony był budynek 3-lokalowy, a teren całej przedmiotowej nieruchomości objęty został uchwałą Prezydium Rady Narodowej nr [...] z [...] stycznia 1967 r. w sprawie uporządkowania i realizacji obiektów na terenach [...]. Następnie ww. budynek znajdujący się na gruncie przedmiotowej nieruchomości został w 1973 r. przez A. R. rozebrany. Zgodnie z pismem z 2 kwietnia 1951 r. oraz z 6 kwietnia 1951 r., stanowiącymi załącznik do notatki służbowej geodety uprawnionego E. R. z [...] lutego 2014 r., już w okresie powojennym przedmiotowa nieruchomość według prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod użyteczność publiczną (zieleń), a budynki nie były przeznaczone do adaptacji. Teren ten następnie został objęty zmianą wprowadzoną do planu uchwałą nr [...] W. z dnia [...] listopada 1961 r., jednakże w wyniku ww. zmiany przedmiotowa nieruchomość nie zmieniła swojego przeznaczenia pod parki, zieleńce i skwery. Przedmiotowa nieruchomość została objętą czasową lokalizacją wydaną dla Zarz. Bud. Urządzeń Inżynierii Miejskiej Nr [...] z [...].10.1967 r. pod zieleń niską - w aktach sprawy brak jest ww. decyzji, jednakże powyższe wynika z treści notatki służbowej z 26.09.1973 r. Stosownie do pisma z 11 maja 1972 r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach położonych w granicach ulic: [...], objętych decyzją o lokalizacji inwestycji [...] z [...] sierpnia 1971 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister stwierdził, że są one niezasadne. Powtórna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości, że korzystanie z gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] przez jej byłą właścicielkę, nie było możliwe do pogodzenia z przeznaczeniem nieruchomości na cele użyteczności publicznej – parki, skwery, zieleńce. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego bezzasadnego przyjęcia przez organ nadzoru, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod parki, skwery i zieleńce nie dało się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę, Minister wskazał, że skoro przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod zieleń do użytku publicznego, to możliwość swobodnego dostępu do niej winna być zapewniona wszystkim osobom. Pozostawienie terenu przy ul. [...]w gestii podmiotów prywatnych nie dałoby tej gwarancji i narażałoby użytkowników parków, skwerów i zieleńców położonych w rejonie głównych ulic miasta na niepewność swobodnego korzystania z nieruchomości przez ogół społeczeństwa na tych samych prawach. Zatem koniecznym było podporządkowanie przedmiotowej nieruchomości bezstronnym organom administracji państwowej, które zapewniały zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z wymogami planu, a nadto zapewniały utrzymanie i prawidłowe funkcjonowanie zieleni przeznaczonej do użytku publicznego, niezależnie od dobrej woli prywatnego właściciela. Stąd, przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod parki, skwery i zieleńce, stanowiące dobro o charakterze ogólnonarodowym, publicznym, uniemożliwiało dalsze korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli z jednoczesną realizacją funkcji zapisanej dla tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru ustalił i wyczerpująco wyjaśnił, na jaki cel przeznaczona była przedmiotowa nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego i dlaczego cel ten mógł stanowić podstawę do odmowy przyznania prawa do gruntu. Tym samym organ nadzoru wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez jej ówczesną właścicielkę z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym planie zabudowania. Odnosząc się do zarzutu, iż organ dekretowy w uzasadnieniu odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego powołał się na uchwałę PRN nr [...] z [...] stycznia 1967 r. w sprawie uporządkowania i realizacji obiektów na terenach Osi Saskiej, nie będącą obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, Minister stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie potwierdza zasadności i prawidłowości zarzutów strony w tym zakresie, bowiem uchwała nr [...] wskazana została przez organ pomocniczo i dotyczyła posadowionego na gruncie przedmiotowej nieruchomości budynku 3-lokalowego. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: D. O., A. P. i T. D., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez bezzasadne przyjęcie przez organ nadzoru II instancji, iż prawidłowym było ustalenie poczynione przez organ nadzoru I instancji, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod parki, skwery i zieleńce, nie dało się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę, a w konsekwencji błędne uznanie, iż organy dekretowe w sposób zasadny odmówiły dawnej właścicielce przedmiotowej nieruchomości ustanowienia na jej rzecz użytkowania wieczystego, a przez to uznanie, iż organy dekretowe nie naruszyły w sposób rażący przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez błędne uznanie, iż organy dekretowe prawidłowo odmówiły dawnej właścicielce przedmiotowej nieruchomości ustanowienia użytkowania wieczystego, w sytuacji, gdy Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z [...] września 1967 r. odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego, powołując się na uchwałę PRN nr [...] stycznia 1967 r., która nie była jednak obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu, odmowa taka mogła nastąpić ewentualnie tylko na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym bezzasadne uznanie przez organ w zaskarżonej decyzji, iż uchwała nr [...] została powołana przez organ dekretowy jedynie "pomocniczo", które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. – poprzez błędne ustalenie, iż organy dekretowe w sposób prawidłowy odmówiły dawnej właścicielce przedmiotowej nieruchomości ustanowienia użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy organy te, w tym Prezydium Rady Narodowej w W., w ogóle nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia – stosownie do art. 7 ust. 2 dekretu – jaki plan zagospodarowania przestrzennego obejmował przedmiotową nieruchomość w dacie wydania odmownych decyzji dekretowych (tj. w roku 1967) oraz także braku ustalenia, czy korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r., która została wydana z naruszeniem przepisów prawa, albowiem w sposób bezpodstawny odmawiała stwierdzenia nieważności wadliwej i rażąco naruszającej prawo (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1967 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] września 1967 r. odmawiające ustanowienia wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skargi była decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] kwietnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] października 1967 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] września 1967 r. odmawiające – w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dekret warszawski) – ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Istotą sprawy była więc ocena, czy powołane odmowne "orzeczenia dekretowe" z 1967 r. wyczerpują przesłanki stwierdzenia ich nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tylko to zagadnienie jest okolicznością sporną w sprawie. Organy nadzoru uznały, że mimo pewnych uchybień, odmowne decyzje z 1967 r. nie naruszyły prawa w sposób rażący, i z oceną tą, zdaniem sądu, należy się zgodzić. Wyjaśnić na początku należy, że art. 7 dekretu warszawskiego stanowi, iż dotychczasowy właściciel gruntu bądź jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (ust. 1). Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Konstrukcja tego przepisu – "...gmina uwzględni wniosek ..." wskazuje, że zakodowana w nim norma prawna ma charakter związany, skutkiem czego jeśli zachodzą przesłanki do ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego), to organ musi uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości. Przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela, wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, są następujące: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w terminie określonym w dekrecie oraz możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego). Wydając decyzję w przedmiocie wniosku dotychczasowego właściciela organ musiał ustalić takie okoliczności, jak: 1. data objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę; 2. zachowanie terminu do złożenia wniosku przez byłego właściciela; 3. jaki plan zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązywał w dacie podejmowania decyzji na obszarze położenia nieruchomości (z jakiej daty, przez kogo uchwalony, kiedy wszedł w życie) oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie lub rodzaj zabudowy; 4. czy przeznaczenie w planie lub rodzaj zabudowy umożliwiały dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela. Minister Infrastruktury i Rozwoju ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie gminy w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr [...], w którym opublikowano ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę W. (pkt [...] ogłoszenia). Zatem termin do złożenia wniosku upływał 16 lutego 1949 r. Tym samym wniosek złożony przez dotychczasową właścicielkę 21 września 1948 r. był wnioskiem złożonym w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Organy dekretowe odmowne rozpatrzenie wniosku A. R. uzasadniły przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, a organ I instancji dodatkowo przywołał uchwałę [...] z [...] stycznia 1967 r. Niewątpliwie taka lakoniczna analiza przesłanek z art. 7 dekretu warszawskiego nie mogła być uznana za wypełnienie obowiązków ciążących na organach "dekretowych", o jakich była mowa wyżej. Jednak nie jest to też wystarczający powód do uznania rażącego naruszenia prawa. Na rażące naruszenie prawa składa się bowiem wiele elementów. Według jednego z kierunków orzeczniczych rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163). Idąc tym tropem "za rażące naruszenie przepisów dekretu uznać należy [należałoby] odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu bez powołania się w ogóle na zapisy jakiegokolwiek planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniając odmowę jedynie koniecznością przejęcia terenu na cele publiczne" (zob. wyrok NSA z 12.02.2008 r., I OSK 1069/07). Innymi słowy, "o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). Drugie stanowisko wskazuje na to, że przy rażącym naruszeniu prawa należy brać pod uwagę skutki naruszenia. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z 30.11.1999 r., V SA 876/99, LEX nr 50137). Orzecznictwo wydaje się przychylać do kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" i za takie uznaje decyzję, której treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993/1/23). Sąd w obecnym składzie przychylając się do takiego rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" uważa, że organ nadzoru, aby stwierdzić nieważność decyzji, nie może poprzestać na ustaleniu, że organy "dekretowe" w zwykłym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, z naruszeniem norm procesowych nie wyjaśniły dostatecznie przesłanek rozstrzygnięcia, wynikających z normy prawa materialnego. Musi również zbadać, czy skutek, jaki wywołała kontrolowana w trybie nadzoru decyzja w sferze społeczno – gospodarczej, nie narusza zasady praworządności w demokratycznym państwie. Aby temu sprostać, organ nadzoru musi we własnym zakresie poczynić ustalenia, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby, gdyby kontrolowana decyzja w zupełności odpowiadała prawu, i porównać skutki z tego wynikające z tymi, które wynikają z decyzji kontrolowanej. Tak też zachowały się organy nadzoru w niniejszej sprawie, ustalając, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w chwili wydawania orzeczeń z 1967 r. i czy treść tego planu pozwalała zaprzeczyć (jak uczyniono to w 1967 r.), że przeznaczenie nieruchomości w planie da się pogodzić z korzystaniem z niej przez dotychczasową właścicielkę. Organy nadzoru ustaliły – i jest to okoliczność bezsporna – że w dacie wydania decyzji dekretowej przedmiotowa nieruchomość objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Ogólnego W. Kwestia obowiązywania planu z 1961 r. początkowo była sporna, lecz w ostatnim czasie w orzecznictwie przyjmuje się już bez zastrzeżeń, że mimo braku publikacji plan ten był obowiązującym aktem prawnym. Sąd podziela w tej materii na przykład pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10. Organy nadzoru ustaliły następnie, odwołując się do opracowania geodezyjnego wykonanego przez geodetę uprawnionego E. R., że przedmiotowa nieruchomość według planu z 1961 r. położona była w obszarze przeznaczonym pod parki, zieleńce i skwery. Takie było zatem rzeczywiste przeznaczenie nieruchomości w "planie zabudowy" (art. 7 ust. 2 dekretu) i mieściło się ono w pojęciu użyteczności publicznej, bez względu na dodatkowe odesłanie w decyzji dekretowej z [...] września 1967 r. do uchwały [...] z [...] stycznia 1967 r. Rozważenia wymagało więc, czy przeznaczenie nieruchomości pod parki, zieleńce i skwery było do pogodzenia z możliwością korzystania z niej przez dotychczasową właścicielkę. W tej materii sąd podziela negatywne stanowisko organów nadzoru. Tak określone przeznaczenie nieruchomości w planie zakłada bowiem swobodny dostęp wszystkich do korzystania z parku, skweru, czy zieleńca. Pozostawienie własności nieruchomości przy osobie fizycznej nie gwarantowałoby swobodnego dostępu do tego rodzaju sfery użyteczności publicznej, gdyż właściciel "prywatny" może korzystać z prawa własności z wyłączeniem innych osób (art. 140 k.c.), jak słusznie zauważył organ nadzoru. Realizacja przeznaczenia wynikającego z planu byłaby więc zależna od woli dotychczasowego właściciela. Co innego, jeśli prawo własności wykonywane jest przez podmiot realizujący zadania publiczne (np. zapewnienie dostępu do rekreacji, do korzystania ze środowiska) i działający w ramach kompetencji wyznaczonych mu przez przepisy powszechnie obowiązujące, w tym także plan zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom skargi, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009/2/18), nie przyjął, że każdy cel publiczny może być realizowany przez dotychczasowego właściciela nieruchomości, byle czynił on to w ramach określonych przez ustawy. Ważne jest, jaki cel publiczny ma być realizowany na przejmowanej nieruchomości. Jeśli cel ten zakłada swobodny dostęp wszystkich do nieruchomości, to pozostaje to w sprzeczności z możliwością korzystania z prawa własności przez dotychczasowego właściciela "z wyłączeniem innych osób" (art. 140 k.c.). Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z 1967 r. z powodu braku przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – rozumianego tak, jak przedstawiono wyżej – odpowiada prawu i w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.