II SA/Bk 155/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E. P. Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty M. z dnia [...] listopada 2016 roku numer [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego E. P. Sp. z o.o. w B. kwotę 997,00 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...].01.2017 r. o nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...].11.2016 r. odmawiającą firmie E. P. Sp. z o.o., zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy 900,9 kWp na działce nr [...] położonej we wsi K. gm. G. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu 14.10.2016 r. E. P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. wystąpiła do Starosty M. z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy 900,9 kWp wraz z niezbędną infrastrukturą, na działce o nr geod. [...] położonej we wsi Klewianka gm. G. Do wniosku dołączono projekt budowlany, oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem, decyzję Burmistrza G. z dnia [...].04.2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oraz inną potrzebną dokumentację. Decyzją z dnia [...].11.2016 r. Starosta M. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w/w inwestycji. Organ stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie zgodna z zapisami planu miejscowego, a więc nie spełnia jednej z przesłanek art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (obecnie: tj. Dz. U. z 2016, poz. 290). Teren planowanego przedsięwzięcia, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy G., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. w dniu [...].12.2003 r. (Dz. Urz. Województwa P. z 2004 r. nr 2, poz. 39), przeznaczony został pod uprawy polowe oznaczone symbolem RP. Zapis § 16 ust. 2 pkt 2 lit. "a" dopuszcza na tym terenie realizację "dla potrzeb ludności i rolnictwa urządzeń elektroenergetyki". W ocenie organu I instancji taki zapis wskazuje, że urządzenia elektroenergetyczne usytuowane na terenach rolnych mają służyć wyłącznie dla potrzeb własnych mieszkającej tam ludności oraz rolnictwa. Natomiast wnioskowana inwestycja ma charakter działalności komercyjno-przemysłowej i będzie realizowana przez prywatnego inwestora prowadzącego działalność gospodarczą nie związaną z rolnictwem. Nadto, zdaniem organu, farma fotowoltaiczna nie spełnia definicji "urządzenia", ponieważ jest obiektem budowlanym – budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową, której definicję określa art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Nadto podkreślono, że ani w planie zagospodarowania przestrzennego gminy G. ani też w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu nie wyznaczono obszarów, na których możliwe byłoby rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Brak takich zapisów, które uprawniają do sytuowania odnawialnych źródeł energii w myśl art. 10 ust. 2 "a" ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, również stanowi przeszkodę do wydania pozwolenia na budowę. Wojewoda P. nie uwzględnił odwołania firmy E. P. Sp. z o.o. z dnia 05.12.2016 r. i decyzją z dnia [...].01.2017 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Wojewoda P. podzielił argumentację Starosty M. co do tego, że planowana inwestycja będzie niezgodna z zapisami obowiązującego, na terenie gminy Goniądz, planu miejscowego. Przed wydaniem decyzji, organ II instancji zasięgnął informacji od Burmistrza G. na temat interpretacji § 16 ust. 2, pkt 2 lit. "a" obowiązującego planu. Burmistrz G. uznał, że farma fotowoltaiczna nie jest urządzeniem elektrycznym, które może służyć lokalnemu rolnictwu i ludności, albowiem do takich urządzeń można zaliczyć np. stacje transformatorowe, linie przesyłowe n.n. itp. Urządzenia OZE o mocy powyżej 100 kW nie są tymi urządzeniami, lecz należą do urządzeń przemysłowych (elektrownia). Nadto, plan miejscowy nie przewiduje lokalizowania na terenie gminy G. urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Wojewoda P., w uzasadnieniu swojej decyzji, powołał się na w/w stanowisko Burmistrza G. zawarte w piśmie z dnia [...].01.2017 r. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, iż farma fotowoltaiczna nie może być zdefiniowana jako "urządzenie" w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, które zawiera tylko określenie "urządzenia budowlane" przez co należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza, urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Planowana farma fotowoltaiczna ma na celu produkcję energii elektrycznej i jej odsprzedaż zakładowi energetycznemu. Z tego wynika, że energia będzie odprowadzana do ogólnodostępnej sieci, a następnie do odbiorców. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma znaczenia dla sprawy okoliczność, że Burmistrz G. wydał inwestorowi decyzję środowiskową, w której stwierdził zgodność inwestycji z zapisami planu miejscowego. W skardze, wywiedzionej przez E. P. Spółkę z o.o. (zwaną dalej: skarżącą) do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucono decyzji Wojewody P.: 1) naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 16 ust. 2 pkt 2 lit. "a" planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. z dnia 21.12.2003 r. poprzez wadliwą interpretację i przyjęcie, że farma fotowoltaiczna nie stanowi "urządzenia elektroenergetyki dla potrzeb ludności i rolnictwa" w sytuacji, gdy: • art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego zawiera definicję "budowli", która obejmuje m.in. "instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne", a takim, jest planowana inwestycja; • odmowa przyznania farmie fotowoltaicznej statusu "urządzenia elektroenergetyki" stoi w sprzeczności z twierdzeniami organów odwołujących się (niesłusznie) do treści art. 10 ust. 2 "a" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym wprost jest mowa o "urządzeniach" wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych", • inwestycja ma służyć ludności i rolnictwu poprzez dostarczanie im, jako odbiorcom, energii elektrycznej z sieci ogólnodostępnej (co przyznaje organ II instancji). 2) naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w związku z art. 9 ust. 2 i 5 oraz art. 10 ust. 2 "a" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niesłusznie odwoływanie się do studium, które nie jest aktem prawa miejscowego; 3) naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego w związku z art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 06.08.2010 r. (Dz. U. Nr 155, poz. 1043), polegające na odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, gdy: • powyższe przepisy nowelizujące obowiązują na przyszłość, a plany istniejące w dacie ich wejścia w życie – zachowują moc, co oznacza, że nie odnoszą się do planu gminy G. uchwalonego w 2003 r.; • pomiędzy obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy G., a badaniem wniosku skarżącej w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego – nie istnieje żaden związek. Skarżąca zarzuciła organom naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: • art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na stanowisku Burmistrza G. wyrażonym w piśmie z dnia [...].01.2017 r. co do niezgodności inwestycji z planem miejscowym podczas, gdy organy powinny same wyjaśnić tę kwestię; • art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji wbrew zasadzie praworządności przejawiającej się w błędnej ocenie materiału dowodowego prowadzącej do błędnego przekonania organu, że farma fotowoltaiczna nie stanowi "urządzenia elektroenergetyki dla potrzeb ludności i rolnictwa"; • art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej w sytuacji, gdy inne decyzje były pozytywne dla skarżącej, gdzie planowana inwestycja była rozpatrywana pod kątem jej zgodności z prawem miejscowym i organy nie widziały sprzeczności (np. decyzja środowiskowa); • art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo jej wadliwości. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, co skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 817) zwanej: p.p.s.a. Skład orzekający uznał, że podstawową przyczyną uchylenia decyzji pozostaje naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 16 ust. 2 pkt 2 lit. "a" uchwały nr [...] z dnia [...].12.2003 r. Rady Miejskiej w G. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. polegającą na nieprawidłowej interpretacji zapisów planu miejscowego w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania Sąd ocenia jako uzupełniające, ponieważ ich kwintesencja sprowadza się do tożsamego wniosku – błędu w interpretacji prawa materialnego. Tymczasem stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i nie budził kontrowersji. Zatem, przy prawidłowo zebranym materiale dowodowym, zadaniem organów, było dokonanie oceny prawnej, która de facto została dokonana (tak jak stanowi art. 80 k.p.a.) tyle, że ocena nie dotyczyła całości przedłożonego projektu budowlanego a jedynie jednego aspektu – niezgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego. W myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, dokonuje sprawdzenia projektu w odniesieniu do spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w powyższym przepisie, w tym również zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszym postępowaniu organy ograniczały się do oceny jednej przesłanki, będąc w przekonaniu, że niezgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego Gminy G., stanowi wystarczający powód do wydania decyzji odmownej. Sąd nie podzielił, jednakże, interpretacji organów w zakresie niezgodności inwestycji z planem miejscowym, uważając ją za błędną. Podzielił w całej rozciągłości, zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: m.p.z.p.) jest akrem prawa miejscowego, co oznacza, że organ architektoniczno-budowlany, dokonując sprawdzenia projektu budowlanego z planem, dokonać musi jego wykładni celem odkodowania norm prawnych zawartych w jego przepisach, analogicznie jak w przypadku każdego aktu prawa powszechnie obowiązującego (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23.11.2016 r. – IV SA/Po 672/16). W ocenie Sądu, wykładnia przepisu § 16 ust. 2 pkt 2 lit "a" m.p.z.p. Gminy G., dokonana przez organy obu instancji, jest nieprawidłowa. Twierdzenie, że: farma fotowoltaiczna nie jest urządzeniem elektroenergetycznym mającym służyć wyłącznie dla potrzeb własnych mieszkającej tam ludności, że farma taka nie spełnia definicji "urządzenia" tylko "budowli" w świetle Prawa budowlanego oraz że dyskwalifikuje ją okoliczność, iż będzie miała charakter działalności komercyjno-przemysłowej – są argumentami nieracjonalnymi nieprzystającymi do rozumienia zapisu: "... podstawowym przeznaczeniem terenów są: uprawy polowe oznaczone symbolem RP ... dopuszcza się realizację dla potrzeb ludności i rolnictwa ... urządzeń ... elektroenergetyki). Trudno zgodzić się z twierdzeniem organów, że farma fotowoltaiczna jest budowlą ale nie jest urządzeniem, bowiem z samej definicji "budowli" zawartej w art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego wynika, że do budowli zalicza się m.in. "wolnostojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne". Wykładnia logiczna i funkcjonalna wskazuje na to, że farma fotowoltaiczna jest umorzeniem technicznym a jednocześnie energetycznym, służącym do produkcji magazynowania i przesyłania energii elektrycznej. Posiłkowo należy posłużyć się art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 10.04.1997 r. Prawo energetyczne (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 220), które definiuje "urządzenie" jako, jednocześnie urządzenie techniczne stosowane w procesach energetycznych. Należy zauważyć, że m.p.z.p. Gminy G. nie definiuje pojęcia "urządzenie elektroenergetyki", które zostało użyte w § 16 ust. 2 tego planu. Zatem, twierdzenia organu odwoławczego, iż pod w/w pojęciem mieszczą się tylko (cyt.) "urządzenia służące lokalnemu rolnictwu i ludności rolniczej np. stacje transformatorowe, linie przesyłowe itp." – są zupełnie dowolne. Tak samo, niczym nieuprawnione, jest wyjaśnienie Burmistrza G. z dnia [...].01.2017 r. (którym posłużył się organ II instancji zamiast dokonać samodzielnie wykładni), zawierające stanowisko, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej na działce nr [...] w K. będzie niezgodna z m.p.z.p. Gminy G. Tymczasem, ten sam Burmistrz Miasta G. dla tej inwestycji wydał orzeczenia środowiskowe (postanowienie z dnia [...].03.2014 i decyzję z dnia [...].04.2014 r.), w których wprost wskazał, że planowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami m.p.z.p. Gminy G. Organ odwoławczy, przyjmując stanowisko Burmistrza wyrażone w piśmie z dnia [...].01.2017 r. za "pewnik", nie analizował nawet sprzeczności, jakie popełnił ten organ, czym doprowadził do istotnego naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jak również nie dopełnił wszechstronnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Sąd zauważa również nieuprawnioną rozszerzoną interpretację (przez organy obu instancji) § 16 ust. 2 pkt 2 lit "a" m.p.z.p., w którym zapisano, że dopuszcza się realizację urządzeń elektroenergetyki "dla potrzeb ludności i rolnictwa" a nie "dla potrzeb lokalnego rolnictwa i ludności rolniczej" (jak uważają organy). Zupełnie chybione jest też powoływanie się organów na okoliczność, że w m.p.z.p. Gminy G., jak też w studium uwarunkowań, nie wyznaczono obszarów, na których mogą być lokalizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, a więc zezwolenie na tą lokalizację byłoby sprzeczne z art. 10 ust. 2 "a" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie zauważyła skarżąca, w/w przepis art. 10 ust. 2 "a" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy, po pierwsze: studium uwarunkowań a nie planu miejscowego, po drugie: obowiązujące dopiero od 25.09.2010 r., gdy tymczasem sporny plan uchwalono w 2003 r., a po trzecie: gdyby nawet przepis art. 10 ust. 2 "a" odnosił się do planu, to nie wprowadziłby żadnych zmian w m.p.z.p. Gminy G., ponieważ dotychczasowe akty zachowały moc – zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 06.08.2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2010 r. nr 155, poz. 1043). Sąd zauważa, że zapisy planu Gminy G. nie zabraniają, w żadnym punkcie, sytuowania urządzeń dotyczących odnawialnych źródeł energii. Żadnym argumentem prawnym nie może być natomiast, zastrzeżenie organów, iż farma fotowoltaiczna będzie przedsięwzięciem komercyjnym skarżącej. Nie zmienia to wszakże przydatności takiej inwestycji dla całej społeczności (nie tylko rolniczej). Jak sam organ słusznie ocenia, wyprodukowana przez farmę energia będzie odsprzedawana zakładowi energetycznemu, który będzie ją odprowadzał do ogólnodostępnej sieci elektroenergetycznej, czyli do wielu indywidualnych odbiorców. Na marginesie Sąd pragnie zauważyć (czego zdaje się nie doceniają organy decyzyjne), że pozyskiwanie energii z farm fotowoltaicznych nie szkodzi środowisku naturalnym, jest zgodne z prawem krajowym i unijnym a także z ogólnie pojętym interesem społecznym. Należy wskazać, że organ II instancji bezkrytycznie powielił stanowisko Starosty M., naruszając tym samym art. 15 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie poddał decyzji organu I instancji kompetentnej analizie i ocenie prawnej. Rozpatrując sprawę ponownie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ I instancji dokona sprawdzenia projektu budowlanego farmy fotowoltaicznej w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowalnego, pod kątem spełnienia wszystkich wymienionych tam przesłanek. Natomiast, co do zgodności inwestycji z m.p.z.p. Gminy G. (art. 35 ust. 1 pkt 1), organy są związane stanowiskiem Sądu wyrażonym powyżej, z którego wywieść należy, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej na działce nr [...] położonej we wsi K. jest zgodna z obecnie obowiązującym m.p.z.p. Gminy G. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.