II SA/Sz 1469/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi N. M. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] nr [...]. 1. Decyzją z dnia [...] Starosta na podstawie art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2016 r. poz. 645, dalej przywoływana jako: "u.p.z.i.r.p."), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej przywoływana jako "K.p.a.") orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego (zasiłku dla bezrobotnych) przez N. M. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") od dnia [...] r. w kwocie [...] zł brutto. W uzasadnieniu Organ I instancji wskazał, że Skarżący zarejestrował się w tut. urzędzie pracy w dniu [...] r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od tego dnia. W dniu [...] r. do tut. urzędu wpłynęło pismo z PIP informujące, że w wyniku kontroli w firmie M. N. stwierdzono, iż N.M. od dnia [...] r. podjął w ww. firmie inną pracę zarobkową. W związku z powyższym, zgodnie z art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.p.z.i.r.p., obowiązany jest do zwrotu zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r. w kwocie [...] zł brutto, w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. 2. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie, w którym podniósł, że w [...] r. przepracował jeden tydzień w ramach próby, nie wiedząc czy zostanie zatrudniony na dalszy okres, a gdyby dostał umowę o pracę to zawiadomiłby o tym Urząd Pracy. Po tym czasie już nie pracował, nie rozumie więc, dlaczego ma zwracać zasiłek za pół roku, a nie tylko 3. Decyzją z dnia [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.i.r.p., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że w dniu rejestracji Strona podpisała oświadczenie, że jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia pracy oraz zobowiązuje się do bezzwłocznego powiadamiania organu zatrudnienia o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej (vide: oświadczenie z dnia rejestracji w aktach sprawy). Otrzymała również "Informację dla osób rejestrujących się w PUP" w celu zapoznania się z prawami i obowiązkami osób bezrobotnych, co potwierdziła własnoręcznym podpisem w dniu [...] r. na egzemplarzu "Informacji" w aktach sprawy. Organ I instancji otrzymał informację z P I P, że Skarżący podjął pracę zarobkową od dnia [...] r. (vide: pismo PIP z dnia [...] r., kopia umowy nr [...] zawartej w dniu [...]r. między firmą M. N. a N.M. - w aktach sprawy). W związku z powyższym decyzją z dnia [...] Starosta pozbawił Stronę statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku od dnia [...] r. z uwagi na niespełnienie przez nią warunków do posiadania statusu bezrobotnego. Od powyższej decyzji Strona nie wniosła odwołania. Następnie zaskarżoną decyzją orzeczono wobec Strony o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia - zasiłku dla bezrobotnych - zgodnie z treścią art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.i.r.p.. Z akt sprawy, w ocenie Organu wynika bezspornie, że Skarżący był prawidłowo poinformowany, że bezrobotny podejmujący pracę traci status osoby bezrobotnej. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu stwierdzenia Strony, że winna zwrócić zasiłek jedynie za [...] r., Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z decyzją Starosty z dnia [...] r. Skarżący utracił status osoby bezrobotnej z dniem [...] r., zatem zasiłek wypłacony mu od tego dnia był świadczeniem nienależnym. Organ odwoławczy wskazał dalej, że Organ I instancji prowadząc postępowanie nie poinformował Strony o prawie czynnego udziału w każdym jego stadium i nie umożliwił jej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, zarówno orzekającej o utracie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jak i o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, naruszając tym samym zasadę postępowania administracyjnego określoną w art. 10 K.p.a. Nadto w podstawie prawnej i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano art. 76 ust. 2 pkt 3 u.p.z.i.r.p. odnoszący się do sytuacji uprawnienia bezrobotnego do emerytury, renty itp. świadczeń (przy czym w uzasadnieniu przytoczono prawidłowo treść art. 76 ust. 2 pkt 1 mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie). Organ II instancji podkreślił, że z uwagi jednak na okoliczność, że Skarżący w odwołaniu nie kwestionuje okoliczności wykonywania pracy od dnia [...]r., a stan faktyczny i prawny został ustalony prawidłowo, to pomimo powyższych uchybień utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uchylenie decyzji w przedmiotowej sprawie prowadziłoby, zdaniem Organu odwoławczego, do zbędnej przewlekłości postępowania, bowiem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zapadłoby takie samo rozstrzygnięcie. 4. Skarżący zaskarżył ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podał, że był zarejestrowany w Urzędzie Pracy od [...] r. i pobierał zasiłek. Przez cały okres statusu bezrobotnego nie zaoferowano mu pracy, czekał i na własną rękę szukał pracy, ale nie pracował zarobkowo. Ponieważ z Urzędu Pracy ofert pracy nie było, w miesiącu [...] r. znalazł sam pracę na umowę o dzieło. Nie wiedział na jaki okres, czy pozostanie w tej pracy, czy dostanie od pracodawcy umowę o pracę. Po tygodniu pracy, pracodawca powiedział, że prace zakończył. Skarżący oświadczył dalej, że nie wiedział sam co ma robić i na czym stoi. W poprzedniej pracy miał ciągłość zatrudnienia, a tu nie wiedział, czy ma pracę. Gdyby wiedział to poinformowałby Urząd Pracy, że ma pracę i rezygnuje z zasiłku. Po tygodniu pracy już nie miał, w ten sposób pozostałby bez ubezpieczenia, przerwany miałby zasiłek do wypłaty i oczekiwałby ponownie 3 miesiące na rejestrację jako bezrobotny bez świadczeń. Poza tym pracodawca dopiero w roku [..] r. podpisał umowę o dzieło, a powinien za dany miesiąc, a nie po 4, 5 miesiącach wstecz. Zdaniem Skarżącego nie powinien on także zwracać kwoty zasiłku za okres od [...]r., bo przez ten okres nie pracował. Nie można go karać za cały okres gdy nie pracował. Skarżący podniósł, że Urząd Pracy w ogóle nie rozmawiał z nim przed wydaniem decyzji, czym naruszono art. 10 K.p.a. 5. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 6. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje rozstrzygające w przedmiocie uznania pobranego przez Skarżącego w okresie od dnia [...] r. zasiłku dla bezrobotnych w kwocie [...] zł za świadczenie nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. 7. Na wstępie wywodu należy zakreślić ramy prawne sprawy. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.i.r.p.. W myśl art. 76 ust. 1 tej ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. W ustępie 2 tego przepisu ustawodawca zawarł katalog przypadków spełniających przesłanki do uznania pobranego świadczenia za nienależne. Zgodnie zatem z treścią art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z.i.r.p., zastosowanego w sprawie, za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. 8. W sprawie Organy uznały, że Skarżący w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnego podjął pracę zarobkową na podstawie umowy o dzieło, o czym - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 74 u.p.z.i.r.p. - nie zawiadomił powiatowego urzędu pracy. Zdaniem Organów orzekających w sprawie Skarżący był prawidłowo pouczony o swoich prawach i obowiązkach jako bezrobotnego, a w konsekwencji powinien mieć świadomość, iż podjęcie zatrudnienia spowoduje utratę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, a zasiłek wypłacony mu od dnia podjęcia zatrudnienia stanowi świadczenie nienależne. Skarżący wyjaśnił natomiast w odwołaniu, a następnie w skardze, że pracował tylko jeden tydzień, był to okres próbny, nie otrzymał w momencie zatrudnienia umowy o dzieło, która była sporządzona znacznie później niż data [...] r., nie miał wiedzy, czy to praca na stałe, a w konsekwencji niepewności tego zatrudnienia nie miał świadomości, że powinien był powiadomić o tym fakcie urząd pracy. Gdyby uzyskał stałe zatrudnienie to poinformowałby Powiatowy Urząd Pracy , że posiada umowę o pracę. 9. W ocenie Sądu, Organy obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie, czy w sprawie rzeczywiście zaistniały podstawy do uznania pobranego przez Skarżącego zasiłku dla bezrobotnych za nienależnie pobrane świadczenie. Sąd orzekający w sprawie w pełni aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. (sygn. akt I OSK 3263/14, dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.), że: "Dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane, konieczne jest wystąpienie przesłanek określonych art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. muszą zaistnieć okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia, pobierający świadczenie musi być wcześniej pouczony o konsekwencjach takich okoliczności, pobierający złożył nieprawdziwe oświadczenie lub sfałszował dokumenty albo zaszły inne przypadki świadomego wprowadzenia w błąd organu. Wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym." Zdaniem Sądu, w kontekście powyższego, w okolicznościach faktycznych sprawy przyjęcie, że pobrany przez Skarżącego zasiłek był nienależny w rozumieniu art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z.i.r.p. wymagało wykazania negatywnego zachowania Skarżącego ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy, obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są zaś pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09). Dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych oświadczeń, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Ponadto dla uznania świadomego wprowadzenia organu w błąd przez stronę (bezrobotnego) istotne jest stwierdzenie, czy strona była świadoma, że fakty które zataiła, bądź co do których poświadczyła nieprawdę, były istotne dla sprawy, a zatem czy zdawała sobie sprawę z ich znaczenia, co wiąże się z pouczeniem o tym, jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia indywidualnej i konkretnej sprawy oraz wyjaśnieniu zasad odpowiedzialności w przypadku nieuprawnionego korzystania ze świadczeń przysługujących osobom uznanym za bezrobotne. 10. W ocenie Sądu, Organy orzekające w sprawie, w powyższym zakresie nie poczyniły żadnych ustaleń ani rozważań. Co więcej, Organ I instancji ograniczył czynny udział Skarżącego w postępowaniu, nie zawiadomił go o możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie, pomijając w toku postępowania obowiązek wynikający z art. 10 K.p.a. Błędu tego nie sanował również Organ II instancji, który pomimo obowiązku wynikającego z art. 15 K.p.a. i wyjaśnień złożonych w odwołaniu, nie przeanalizował postawy Skarżącego w kontekście świadomego (bądź nieświadomego) wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty zasiłku dla bezrobotnych, w zakresie o którym mowa powyżej. Argumentację o zasadności podjętych rozstrzygnięć Organy obu instancji ograniczyły jedynie do stwierdzenia, że Skarżący nie dopełnił obowiązku zawiadomienia Organu, a rejestrując się jako bezrobotny, podpisał oświadczenie, że jest osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia pracy oraz zobowiązuje się do bezzwłocznego powiadamiania organu zatrudnienia o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej. Otrzymał również "Informację dla osób rejestrujących się w PUP" w celu zapoznania się z prawami i obowiązkami osób bezrobotnych, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Z takim uzasadnieniem decyzji Sąd nie może się zgodzić. Przyjęcie stanowiska Organów za prawidłowe oznaczałoby bowiem, że art. 76 ust. 2 u.p.z.i.r.p. jest w ogóle zbędny i nie niesie za sobą żadnych treści normatywnych, a zatem jest nieistotny z punktu widzenia oceny przez organ sposobu zachowania się korzystania ze statusu osoby bezrobotnej, w tym – do prawa do zasiłku dla bezrobotnych, oraz - zindywidualizowania zawartej w tym przepisie normy prawnej do konkretnego stanu faktycznego zaistniałego w rozpatrywanej przez organ sprawie. Zdaniem Sądu, "pouczenie" o którym mowa w powołanym przepisie musi być charakter rzeczywisty, a nie formalny. Powinno być zatem udzielone i zrozumiane w sposób dający pewność co do zaistnienia po stronie osoby pouczanej świadomości, że dane jej zachowanie spowoduje utratę prawa do świadczenia. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby Skarżący był świadomy braku prawa do pobierania zasiłku dla bezrobotnych, na co niewątpliwie miały wpływ wskazane przez Skarżącego okoliczności, że było to zatrudnienie na próbę, na okres jednego tygodnia, nie miał pewności stałości tego zatrudnienia i nie wiedział, że ten fakt ma istotne znaczenie dla jego statusu bezrobotnego, gdyż po tygodniu próby nadal pozostawał bez pracy. 11. Podsumowując, Sąd stwierdza, że zważywszy na okoliczności sprawy, nie można było wprost przyjąć - jak uczyniły to Organy - że działanie Skarżącego było świadome i podjęte w złej wierze, a tylko w takiej sytuacji, jak już wyżej wskazano, świadczenie można byłoby uznać za nienależnie pobrane, co powinien uwzględnić Organ ponownie rozstrzygający niniejszą sprawę. 12. W związku z powyższym uznać należało, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały nie tylko z naruszeniem procedury administracyjnej, o czym wskazano powyżej, ale także z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.i.r.p. 13. Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.