II GSK 128/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Irena Wiszniewska-Białecka (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt I SA/Ke 444/15 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. I Wyrokiem z 23 października 2015 r. (sygn. akt I SA/Ke 444/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględnił skargę B. K. (skarżąca), uchylając zaskarżone postanowienie Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (Dyrektor OR ARiMR) z [...] maja 2015 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (Kierownik BP ARiMR) z [...] marca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 15 maja 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. Kierownik BP ARiMR wezwał skarżącą do usunięcia braku formalnego wniosku, poprzez dostarczenie załączników graficznych. Wezwanie zostało doręczone 30 czerwca 2014 r. W dniu 3 lipca 2014 r. skarżąca dostarczyła załączniki graficzne. Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Kierownik BP ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącej wnioskowanych płatności. Skarżąca złożyła zażalenie na to postanowienie. Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy postanowienie Kierownika BP ARiMR. Wskazał, że wnioski o przyznanie płatności składa się od 15 marca do 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 1-3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Dodał jednak, że z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., s. 65 ze zm.; rozporządzenie nr 1122/2009) wynika, iż złożenie wniosku po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie, o 1% za każdy dzień roboczy, przy czym wniosek uznaje się za niedopuszczalny, jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych. W związku z tym Dyrektor OR ARiMR uznał, że braki wniosku powinny zostać uzupełnione najpóźniej 9 czerwca. Do tej daty wniosek powinien w szczególności zawierać szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i w stosownych przypadkach - ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana (art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1122/2009). Stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przedmiotowe załączniki stanowią integralną część wniosku, pozwalającą na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie. Dyrektor OR ARiMR uznał, że w tej sprawie wniosek o przyznanie płatności zawierający podpisane załączniki graficzne, o których mowa w art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1122/2009 został złożony 3 lipca 2014 r., czyli po ostatecznym terminie na złożenie wniosku, a zatem jest niedopuszczalny. Uzasadniało to odmowę wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności. Dyrektor uznał przy tym, że ze względu na treść art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009, bezskuteczne jest powoływanie się przez skarżącą na fakt uzupełnienia w terminie braków formalnych wniosku. Uzupełnienie braków formalnych na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; k.p.a.) pozostaje bowiem bez wpływu na niedopuszczalność wniosku, jeśli nastąpiło z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych (tj. po 9 czerwca 2014 r.). Skarżąca złożyła do WSA skargę na postanowienie Dyrektora OR ARiMR. WSA uwzględnił skargę. WSA wskazał, że złożone przez stronę postępowania podanie (w tej sprawie - wniosek o przyznanie płatności) powinno być kompletne, czyli powinno spełniać wymagania określone przepisami prawa (art. 63 § 2 k.p.a.). Jeśli podanie nie czyni zadość tym wymaganiom, organ ma obowiązek wezwać stronę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni (art. 64 § 2 k.p.a.). Sąd dodał, że w razie uzupełnienia braków podania, datą wszczęcia postępowania będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków. WSA za błędne w niniejszej sprawie uznał stanowisko organów, zgodnie z którym niedopuszczalne jest uzupełnienie wniosku po 9 czerwca 2014 r. Uzupełnienie wniosku w terminie zakreślonym przez organ wywołuje skutek od daty złożenia wniosku (15 maja 2014 r.) a nie, jak błędnie przyjął organ, od daty uzupełnienia wniosku (3 lipca 2014 r.). Zdaniem WSA, dopiero niezachowanie terminu wyznaczonego do usunięcia braków wniosku, daje możliwość uznania, że wniosek został złożony po terminie. Wobec tego nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania stosownie do art. 61a k.p.a. II Skargę kasacyjną od wyroku WSA złożył Dyrektor OR ARiMR, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dyrektor OR ARiMR zarzucił wyrokowi WSA naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 23 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1122/2009 przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że braki kwalifikowane wniosku określone w art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1122/2009 mogą być uzupełnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a. także po upływie nieprzekraczalnego terminu na złożenie wniosku, określonego w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, podczas gdy do określenia skutków uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po terminie o wymagane w art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1122/2009 elementy niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, to jest szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, w stosownych przypadkach, ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana (załączniki graficzne z podpisem wnioskodawcy), zastosowanie powinien mieć, ze względu na prymat prawa europejskiego nad prawem krajowym, art. 23 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1122/2009, a nie art. 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., bowiem elementy wniosku o płatności wymienione w art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia są elementami kwalifikowanymi wniosku, które można uzupełnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a., ale tylko w terminie określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor OR ARiMR stwierdził w szczególności, że w świetle art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wniosek o przyznanie płatności złożony z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych uznaje się za niedopuszczalny we wszystkich przypadkach, w których braki formalne stanowią o kwalifikowalności do wnioskowanej pomocy. Skoro załączniki graficzne stanowią część wniosku (deklarację rolnika), to wymagane jest ich złożenie w terminie składania wniosków, najpóźniej 9 czerwca 2014 r. Brak załączników graficznych stanowi brak elementu kwalifikowalnego z art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1122/2009. Zatem dzień uzupełnienia wniosku o podpisany załącznik graficzny wnioskodawczyni należy traktować jako dzień złożenia samego wniosku. Dyrektor stwierdził, że wprawdzie skarżąca została wezwana do uzupełnienia wniosku już po upływie terminu na jego złożenie, jednak wezwanie to było prawnie nieskuteczne. Wezwanie wynikało z dążenia ARiMR do dokładnego wyjaśnienia sprawy i obowiązku przeprowadzenia kontroli formalnej w każdym wniosku, jednak co do skutków czynności dokonanych w wykonaniu tych wezwań należy stosować przepisy unijne, a mianowicie art. 23 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1122/2009. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi WSA naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 23 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1122/2009 przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że braki kwalifikowane wniosku określone w art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1122/2009 mogą być uzupełnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a. także po upływie nieprzekraczalnego terminu na złożenie wniosku, określonego w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Należy w związku z tym przypomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 wnioski (w tym - jak w niniejszej sprawie - wnioski o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) składa się w terminie ustalonym przez państwo członkowskie, lecz nie później niż do dnia 15 maja. Jak wskazano w motywach 19 i 28 rozporządzenia nr 1122/2009, określenie przez państwa członkowskie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy i załączonych do tych wniosków dokumentów uzupełniających jest niezbędne dla osiągnięcia realizowanego przez prawo Unii celu skutecznego zarządzania i kontroli w zakresie pomocy rolnej. Niemniej jednak art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 wyraźnie stanowi, że powinien być przewidziany w ramach procedur związanych ze składaniem tych wniosków i dokumentów uzupełniających dodatkowy termin wynoszący 25 dni po wyznaczonym terminie określonym przez państwa członkowskie w celu zezwolenia, z zastrzeżeniem stosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji, na złożenie po terminie wspomnianych wniosków i przedstawienie dokumentów (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 17 grudnia 2015 r., C-330/14, pkt 45). Stosownie do art. 23 ust. 1 tego rozporządzenia, możliwe jest zatem złożenie wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie (co wiąże się ze zmniejszeniem kwoty płatności), jednak jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Przepis art. 23 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 określa termin prawa materialnego, w jakim musi zostać złożony kompletny wniosek o przyznanie płatności. Należy też wskazać, że stosownie do art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1122/2009 wniosek musi zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, m.in. szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, w stosownych przypadkach, ich użytkowanie oraz informację, czy dana działka rolna jest nawadniana. W przypadku wniosków o płatności bezpośrednie państwa członkowskie mają obowiązek dostarczenia rolnikom formularzy sporządzonych w oparciu o obszary określone w poprzednim roku oraz materiały graficzne wskazujące położenie takich obszarów (art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., s. 16; dalej - rozporządzenie nr 73/2009). Stosownie do art. 12 ust. 3 zd. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, na przekazanych materiałach geograficznych rolnik powinien wskazać położenie każdej działki rolnej w gospodarstwie. Dokumenty te, stanowiąc integralną część wniosku, muszą zostać złożone - tak jak sam wniosek o przyznanie płatności - w terminie określonym w art. 23 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, czyli do 15 maja, a najpóźniej do 9 czerwca danego roku. W niniejszej sprawie wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2004 r. skarżąca złożyła 15 maja 2014 r., jednak nie dołączyła do niego załączników graficznych, które zostały złożone 3 lipca 2014 r., a zatem po terminie określonym we wskazanych wyżej przepisach. W zaskarżonym wyroku WSA błędnie uznał, że skoro wniosek o przyznanie płatności został złożony 15 maja, jego uzupełnienie w trybie art. 64 § 2 k.p.a., polegające na dołączeniu załączników graficznych, mogło nastąpić po 9 czerwca 2014 r. W sprawach płatności bezpośrednich zadania i właściwość organów reguluje ustawa z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z art. 3 ust. 1 tej ustawy wynika, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej i z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym m.in. w rozporządzeniu nr 1122/2009. Oznacza to, że w tego rodzaju sprawach stosuje się w pierwszej kolejności zasady i warunki wynikające z przepisów prawa unijnego dotyczących poszczególnych płatności, następnie przepisy prawa krajowego dotyczące tych płatności i dopiero, gdy te przepisy danej kwestii nie regulują, posiłkować należy się przepisami k.p.a. (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., II GSK 3674/16). Skoro przepisy unijnego prawa materialnego (art. 23 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009) określają termin graniczny złożenia wniosku o przyznanie płatności (25 dni kalendarzowych od 15 maja), to po 9 czerwca danego roku nie jest możliwe złożenie wniosku. Wobec tego, że złożony wniosek musi być kompletny, nie jest dopuszczalne uzupełnianie go po tym terminie o jego integralne części, takie jak brakujące w niniejszej sprawie załączniki graficzne. Tylko w przypadku oczywistych błędów stosownie do art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009 wniosek o przyznanie pomocy może zostać poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że WSA naruszył art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, ponieważ przyjmując, iż należało zastosować tryb z art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wskazanego w art. 12 ust. 1 lit. d rozporządzenia nr 1122/2009 istotnego elementu wniosku uznał, że wniosek mógł zostać złożony po upływie wskazanego w tym przepisie rozporządzenia terminu materialnoprawnego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu okazał się zatem zasadny, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota niniejszej sprawy została dostatecznie wyjaśniona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. NSA podzielił pogląd organów ARiMR, że materiał graficzny stanowi integralną część wniosku o przyznanie płatności na dany rok. Graniczny termin złożenia kompletnego wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. mijał 9 czerwca 2014 r. W sprawie nie jest sporne, że skarżąca w tym terminie nie złożyła pełnego wniosku, skoro wniosek nie zawierał załączników graficznych. Wobec tego, stosownie do art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, wniosek był niedopuszczalny. W tej sytuacji Kierownik BP ARiMR prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. Z art. 61a § 1 k.p.a. wynika bowiem, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie nie mogło być wszczęte z "innej uzasadnionej przyczyny", a mianowicie upływu materialnoprawnego terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wezwanie skarżącej przez Kierownika BP ARiMR na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku formalnego wniosku o przyznanie płatności przez dołączenie do tego wniosku załączników graficznych, w sytuacji, gdy upłynął materialnoprawny termin na złożenie kompletnego wniosku, stanowi łudzenie strony możliwością pozytywnego załatwienia sprawy i godzi w statuowaną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Mając na uwadze, że złożenie wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. nastąpiło po upływie terminu prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. postanowił odstąpić od zasądzenia na rzecz Dyrektora OR ARiMR zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie. Sąd uznał, że sposób procedowania organów ARiMR w toku postępowania administracyjnego (wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a następnie argumentowanie, że taki tryb nie mógł być zastosowany w okolicznościach tej sprawy) uzasadnia odstąpienia od zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego na rzecz zasady słuszności.