VII SA/Wa 1171/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku [...] i [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...]), utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], nakazującą właścicielowi – K. A. rozbiórkę budynku magazynu wyrobów gotowych oraz budynku gospodarczego, zlokalizowanych na działkach nr ewidencyjny [...] oraz [...], położonych w [...] przy ul. [...], w częściach zlokalizowanych na działce nr ewidencyjny [...]. Organ podkreślił, że rozpoznając sprawę ponownie miał na uwadze ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. oraz to, że postępowanie nieważnościowe w którym kontrolował decyzje rozbiórkową jest postępowaniem dopuszczającym odstępstwo od ww. zasady. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy (jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego), a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że przedmiotem niniejszego postępowania była ocena decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Powołując się na akta sprawy organ wskazał, że w związku z pismem Burmistrza Gminy [...] z dnia 27 kwietnia 2000 r., organ powiatowy w dniu 29 maja 2000 r. przeprowadził kontrolę na terenie działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. W trakcie ww. kontroli ustalono, że na terenie działki oraz drogi gminnej zostały pobudowane dwa obiekty: magazyn wyrobów gotowych o dł. 15,0 m, szer. 15,0 m i wys. 9 m oraz budynek gospodarczy o wym.: szer. 4,0 m, dł. 10,0 m i wys. 3,0 m. Ustalono również, że wymienione obiekty zostały wybudowane w roku 1988 przez [...] poprzedniego właściciela bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], nakazał właścicielowi – K. A. rozbiórkę budynku magazynu wyrobów gotowych oraz budynku gospodarczego, zlokalizowanych na działkach nr ewidencyjny [...] oraz [...], położonych w [...] przy ul. [...], w częściach zlokalizowanych na działce nr ewidencyjny [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.), przepis art. 48 nie ma zastosowania do obiektów zrealizowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Do obiektów tych stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie mają zatem zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., umożliwiające legalizację obiektu po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1991 r., sygn. akt IV SA 927/91). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229), stanowiącym podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z pisma Urzędu Miejskiego Gminy [...] z dnia [...] lutego 2001 r., znak: [...], jak również z obowiązującego w okresie budowy budynków miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1983 r. (ogłoszoną w Dz. U. W.R.N. nr [...] z dnia [...] marca 1984 r.), działka nr [...], na której częściowo zlokalizowane są sporne obiekty budowlane przeznaczona była pod drogę dojazdową do pól (drogę wewnętrzną), a więc nie była możliwa jej zabudowa. Organ powiatowy biorąc pod uwagę niezgodność lokalizacji części przedmiotowych obiektów budowlanych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., prawidłowo nakazał ich rozbiórkę w częściach znajdujących się na działce nr ewidencyjny [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w nawiązaniu do tezy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że organ nie odniósł się do faktu, iż budynki (magazyn wyrobów gotowych oraz budynek gospodarczy) znajdujące się w przeważającej części na działce [...], zostały zrealizowane w sposób zgodny z przepisami technicznymi i bez wątpliwości nie zachodzi wobec nich przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., wskazał, że organy nadzoru budowlanego w weryfikowanych decyzjach nie wypowiedziały się co do zgodności z prawem pozostałych części budynków, zlokalizowanych na działce nr ewidencyjny [...], czym naruszyły prawo, jednakże powyższe naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że badana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., nie jest obarczona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 1991 r., sygn. akt III SA 1246/91). Na podstawie analizy orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego można stwierdzić, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, czyli, że organ administracyjny nałoży na stronę obowiązek, przyzna uprawnienie lub odmówi jego przyznania wbrew literalnemu brzmieniu obowiązującego przepisu. Należy więc przyjąć, że rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy organ administracji publicznej zamierza nawiązać stosunek materialnoprawny, mimo że w świetle prawa materialnego stosunek taki nie może zostać nawiązany. Ponadto organ podniósł, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., skarżący wskazali, że organ wydając zaskarżoną decyzję stwarza niebezpieczeństwo zaistnienia katastrofy budowlanej w przypadku jej wykonania. Decyzja zatem wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, które należałoby uznać za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wszystkie bowiem konsekwencje ewentualnej katastrofy budowlanej, na której możliwość wystąpienia wskazuje Autor opinii technicznej załączonej do akt sprawy poniosą wnioskodawcy. Zdaniem organu weryfikowana decyzja nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które należałoby uznać za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ustalenia zawarte w opinii technicznej sporządzonej w dniu [...] listopada 2015 r. przez [...] dotyczącej możliwości wykonania robót rozbiórkowych części budynku magazynu wyrobów gotowych oraz części budynku gospodarczego, w żaden sposób nie przesądzają o tym, że obowiązek zawarty w decyzji organu powiatowego, był technicznie niewykonalny, a niewykonalność ta miała miejsce w dniu wydania decyzji i miała charakter trwały. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II OSK 620/08, niewykonalność obowiązku musiałaby mieć charakter obiektywny, tj. obowiązek ten musiałby być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są koszty i konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Natomiast subiektywne przeświadczenie o niewykonalności wskazanej decyzji nie jest tożsame z wypełnieniem przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił - decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osób będących stronami w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Podsumowując uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że należało utrzymać w mocy jego decyzję z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli [...] oraz [...]. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2007 r., [...] jest zgodna z prawem i nie kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności, podczas gdy skarżący wskazali, że naruszenia, którymi dotknięte są kwestionowane rozstrzygnięcia (wraz z decyzją je poprzedzającą) mają dwojaki charakter: formalny i materialny; art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na fakt, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r., [...] i następująca po niej decyzja z dnia [...] lipca 2001 r., [...] są trwale niewykonalne (biorąc pod uwagę, że mamy do czynienia ż nakazem rozbiórki części obiektów, bez określenia statusu prawnego pozostałej ich części); art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się organu do wszystkich istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy i brak uzasadnienia, dlaczego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uważa, że nakaz rozbiórki jest możliwy do wykonania w sytuacji, gdy organ nakazujący rozbiórkę nie wskazuje jak należy i czy w ogóle można wyodrębnić fragment budynku do rozbiórki; art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., a także 7 i 77 k.p.a., poprzez pominięcie argumentacji podnoszonej przez skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w tym wniosku, a także poprzez użycie ogólnych stwierdzeń typu "decyzja nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które należałoby uznać za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności", w sytuacji niewskazania przez organ nakazujący rozbiórkę jak należy i czy w ogóle można wyodrębnić fragment budynku do rozbiórki. Rozbiórka grozi zawaleniem wielu połączonych budynków, bowiem należy rozebrać ścianę nośną. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postepowania. Zarzuty skargi znalazły rozwiniecie w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonej decyzji. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja rozbiórkowa nie jest obarczoną żadną z wad opisanych w zamkniętym katalogu art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniającym wyeliminowanie decyzji przez stwierdzenie jej nieważności. Nie są uzasadnione zarzuty skargi. I tak, sprawa została rozpoznana z poszanowaniem zasad postepowania administracyjnego i reguł jakie mają zastosowanie w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym, a właśnie w takim trybie kontrolowana była decyzja rozbiórkowa. W postepowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie doszło do naruszenia zasad postepowania opisanych w art. 7, 77 k.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Nie ma wątpliwości, że zastosowanie wobec przedmiotowej, niekwestionowanej samowoli budowlanej miała ustawa Prawo budowlane z 1974r., która dopuszczała możliwość legalizacji ale pod warunkami opisanymi w jej art. 37. Nie może budzić wątpliwości i to, że część budynku pozostając w sprzeczności z przeznaczeniem terenu, na którym została ulokowana musiała być przedmiotem nakazu rozbiórki. Jak słusznie podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to że w postepowaniu zwykłym nie wypowiedziano się co do legalizacji pozostałej części budynku nie może być postrzegane jako wada rażącego naruszenia prawa, tkwiąca w decyzji rozbiórkowej. Skarżący nie zadowoleni z pozostawienia części obiektu, przez brak nakazu jego rozbiórki, mogą oczywiście dokonać jej na zasadach właściwych dla tej procedury budowlanej. W decyzji rozbiórkowej zasadnie jednak nakaz ograniczono do tej części obiektu, która nie mogła podlegać procedurze legalizacyjnej. Nie jest uzasadniony zarzut skargi o wadzie niewykonalności, którą miałaby być obarczona decyzja rozbiórkowa. W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a poparte poglądami orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Oczywiście nie uzasadniona jest teza zawarta w uzasadnieniu skargi - organ wydając zaskarżoną decyzję stwarza niebezpieczeństwo zaistnienia katastrofy budowlanej w przypadku jej wykonania. Te uwagi mogłyby ewentualnie stanowić zarzuty kierowane do decyzji rozbiórkowej. Tyle, że i w stosunku do niej nie są uzasadnione. Wbrew zarzutom skargi nie stanowi kwalifikowanej wady w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. to, że w decyzji rozbiórkowej brak opisu jak ma ona zostać wykonana. Jej wykonanie powierzone musi być osobom dysponującym określonymi uprawnieniami budowlanymi, którzy procedurę rozbiórki stosownie opracują z zabezpieczeniem pozostającej części budynku. Wywody skarżących co do tego, że wyburzenie części zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] spowoduje utratę oparcia dla istniejącego budynku nie mają znaczenia dla sądowej oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a w tym kontekście nie mogą wskazywać na wadę nieważnościową w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., którą miałaby być obciążona decyzja rozbiórkowa. Mają racje skarżący, że nakaz rozbiórki okaże się niewykonalny, jeżeli, przy istniejącym stanie wiedzy i możliwościach technicznych, nie da się wyeliminować zagrożenia dla ludzi i mienia (np. istnieje zagrożenie spowodowania robotami rozbiórkowymi katastrofy budowlanej). Jednak w okolicznościach sprawy w oczywisty sposób, nawet wobec stanowiska zajętego przez autora powoływanej ekspertyzy, nie można przyjąć, że decyzja rozbiórkowa dotycząca części budynku jest obarczona wadą niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie stanowią powodu niewykonalności decyzji ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, ani też trudności techniczne, podkreślmy trudności techniczne, które tej rozbiórce mogą towarzyszyć. Przez niewykonalność decyzji można rozumieć zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Żadna z tak opisanych przesłanek nie zachodzi w odniesieniu do kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji rozbiórkowej. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).