II OSK 651/18

Dnia 10 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 95/17 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 14 listopada 2016 roku nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 7 listopada 2017 r. sygn. II SA/Łd 95/17 oddalił skargę B. M. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej SKO, Kolegium) z dnia (...) listopada 2016 roku nr (...), którym organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U nr z 2016 r. poz. 23., dalej Kpa), art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej upzp), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) września 2016 r. nr (...) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z pomieszczeniami usługowymi w parterach, zjazdu z ul. (...) dróg wewnętrznych, miejsc postojowych, wewnętrznych sieci infrastruktury i urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. (...), na fragmencie działki (...) i na fragmencie działki drogowej nr (...). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził m. in., że wobec występowania w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna, bowiem będzie stanowiła kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą. W ocenie Sądu, nie bez znaczenia dla tej oceny są także zapisy analizy, wedle których zabudowa mieszkaniowa usytuowana przy ul. (...) i (...) tj. na osiedlu (...) nie jest typową zabudową jednorodzinną, lecz stanowi konglomerat cech zabudowy jedno i wielorodzinnej. Zdaniem autora analizy planowana zabudowa nie będzie rażąco odbiegała funkcjonalnie od zabudowy mieszkaniowej występującej na działkach sąsiednich. Nawiązując do treści przepisu art. 61 ust. 1 upzp Sąd wyjaśnił, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazał, że działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Co więcej, zgodnie z art. 53 ust. 4 upzp projekt decyzji podlegał uzgodnieniu z właściwymi organami. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa), oddalił skargę w całości. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż realizacja planowanej inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, zjazdu z ul. (...), dróg wewnętrznych, miejsc postojowych, wewnętrznych sieci infrastruktury i urządzeń budowlanych jest dopuszczalna jako stanowiąca kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu położonego przy ul. (...) w Ł. objętego funkcją mieszkaniową jednorodzinną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (...) sp. z o.o. sp k. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez przyjęcie, że realizacja planowanej inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi jest dopuszczalna jako stanowiąca kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu objętego funkcją mieszkaniową jednorodzinną jest bezzasadny. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10, LEX nr 992669). Zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z 6 września 2013 r., II OSK 813/12, LEX nr 1559908). Wyjaśnić należy, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie, na którym istnieją budynki parterowe, dwukondygnacyjne oraz trzykondygnacyjne z dominującą funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Inwestycja ta polegać będzie na wybudowaniu zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z pomieszczeniami usługowymi, co w sprawie nie jest kwestionowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcja wnioskowanego obiektu stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym, bowiem zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, a przede wszystkim pełnią tę samą funkcję. Jak już wyżej wspomniano, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Planowana inwestycja to nie obiekty tożsame z już istniejącymi, jednak ich realizacja jest dopuszczalna, gdyż nie zachodzi tu oczywista sprzeczność z dotychczasową funkcją występującą na terenie analizowanym. W przedmiotowej sprawie Sąd nie znajduje bowiem racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania funkcji mieszkaniowej istniejących obiektów zabudowy jednorodzinnej i planowanych obiektów zabudowy wielorodzinnej. Skoro zatem planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa to jest dopuszczalna. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.