II SA/Gl 12/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o wymierzeniu skarżącemu R. K. kary pieniężnej w wysokości [...] zł, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia konserwatora zabytków 18 drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...] w J., stanowiącej jego własność, wpisanej do rejestru zabytków ("A"). Wyliczenie kary przedstawiono w załączniku do decyzji wg rozp. Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz.U. Nr 162, poz. 1138). Następnie decyzją z dnia [...] r. organ administracji I instancji po rozpatrzeniu podania skarżącego odmówił wznowienia postępowania w powyższej sprawie. Pismem z dnia [...] r. skarżący zwrócił się o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zarzucił wadliwe obmierzenie pni drzew jako dokonane przez osoby bez wykształcenia dendrologicznego przy użyciu miary krawieckiej na wysokości ok. 20 cm powyżej poziomu ziemi, podczas gdy obwód mierzy się na wysokości 130 cm. Stąd też powstał błąd w obliczaniu kary. Nadto, podniósł że posiadał zezwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wycięcie 4 sztuk drzew. Stąd też kara z tego tytułu była nietrafna. Wreszcie, zarzucił, że bez swojej winy nie mógł uczestniczyć w wizji, co powinno spowodować przesunięcie jej terminu. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Następnie na wniosek skarżącego Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. zawiesiło powyższe postępowanie. Po jego podjęciu na mocy postanowienia z dnia [...] r., Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...], orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Po zacytowaniu treści art. 156 § 1 kpa oraz art. 48, art. 48a i art. 110 ust. 1 pkt 2 i ust. 1b ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), obowiązującej w dacie wydania przedmiotowej decyzji, Kolegium nie dopatrzyło się bowiem rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu, nieobecność strony w oględzinach nie podpada pod przesłanki nieważności. Przepisy prawa nie przewidują też wymogu legitymowania się określonym wykształceniem od osób, które dokonały ustalenia gatunków usuniętych drzew. Co prawda, w protokole wskazano, że jednym z usuniętych drzew była robinia o obw. 118 cm, a karę naliczono za grochodrzew o takim obwodzie, lecz działanie to było prawidłowe, gdyż było to drzewo nie wymienione w załączniku do rozp., zatem karę należało obliczyć dla drzewa o podobnej wartości przyrodniczej. Prawidłowo też dokonano pomiaru obwodu pnia na wysokości ścięcia (podstawy pnia). Zdaniem Kolegium, nie ma też znaczenia fakt późniejszego wykreślenia nieruchomości z rejestru zabytków. Drzewa nie były też objęte decyzją Konserwatora Zabytków, co wynika z pisma tego organu z dnia 1 marca 2001 r. Nie uzasadnia też stwierdzenia nieważności decyzji fakt jej wydania przez osobę podlegającą wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa. Nadto, Kolegium nie stwierdziło żadnej innej wady, powodującej nieważność przedmiotowej decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełnionym kolejnym pismem z dnia [...] r. skarżący ponowił dotychczasową argumentację co do niemożności uczestniczenia w wizji z powodu stanu zdrowia oraz wskazał na wadliwość decyzji o wpisie jego nieruchomości do rejestru zabytków, co jest przedmiotem odrębnego postępowania. W kolejnym piśmie skarżący wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania. Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. uwzględniło powyższy wniosek, a kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. podjęło zawieszone postępowanie. Następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy w innym składzie zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy dotychczasową decyzję odmowną. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania Kolegium nie dopatrzyło się wad prawnych decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji uznał, że nie jest uprawniony do oceny decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] r. o wpisaniu nieruchomości do rejestru zabytków. Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, stanowić zaś może przesłankę wznowieniową z art. 145a kpa i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze do sądu administracyjnego R. K. opisał okoliczności sprawy wycinki drzew pod jego nieobecność i podniósł, że doszło już do zatarcia skazania za ten czyn, do którego przyznała się później jego żona. Przedstawił też sytuację rodzinną oraz powołał się na nowe dowody w sprawie w postaci ujawnienia osób, które dokonały wycinki drzew, na zlecenie żony, za którą został ukarany na mocy wyroku karnego. Kolegium wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W toku rozprawy sądowej skarżący powołał się na okazane pisemne oświadczenie jednej z osób na okoliczności związane z wycinką przedmiotowych drzew i podał, że takich osób jest około 30-tu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Zasadnie Kolegium nie dopatrzyło się bowiem przesłanek nieważności decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej z tytułu usunięcia bez wymaganego zezwolenia drzew z terenu nieruchomości, stanowiącej jego własność. Ustawodawca rozróżnił dwa nadzwyczajne tryby wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji jako opartych na odmiennych przesłankach. Tryby te nie są konkurencyjne względem siebie. Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Wady tkwią w samej decyzji. Nie są to ze swojej istoty wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 11. wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, str. 611). Tymczasem zarzuty skarżącego pod adresem decyzji dotyczą wadliwości postępowania, w którym decyzja ta zapadła. O ile można przyjąć, że wydanie decyzji bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, stanowić może przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w postaci rażącego naruszenia prawa, to jest oczywiste, że taki przypadek nie miał miejsca w niniejszej sprawie. Wydanie decyzji poprzedzono bowiem oględzinami, w toku których dokonano pomiaru obwodu pozostałych po wycince pni drzew. Skarżący niewątpliwie był powiadomiony o terminie oględzin, lecz jak wynika z jego pism, przyglądał się tej czynności z pewnej odległości, siedząc w samochodzie z uwagi na trudności z chodzeniem. Jednak nawet przy przyjęciu, że został pozbawiony gwarancji procesowych bez swojej winy, tego rodzaju stan rzeczy podpada pod przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Podobnie, ujawnienie nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi, stwierdzenie fałszywości dowodów, wydanie decyzji w wyniku przestępstwa, bądź przez pracownika lub organ, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 kpa, stanowi podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3 i 5 kpa. Przesłanką wznowieniową jest też orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu, na podstawie którego została wydana decyzja z Konstytucją (art. 145a § kpa). Kolegium w wyniku dwukrotnego rozpoznania sprawy przez dwa inne składy, prawidłowo zbadały okoliczności niniejszej sprawy i zasadnie uznały, że decyzja nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Dla oceny sprawy istotny jest wyłącznie stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, objętej żądaniem stwierdzenia nieważności. W ówczesnym stanie nieruchomość wpisana była do rejestru Zabytków jako "A". Zatem do wydania zezwolenia na usunięcie drzew z terenu nieruchomości właściwy był konserwator zabytków (art. 48 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, wyżej powołanej). Usunięte drzewa, wymienione w decyzji nie były objęte zgodą na ich wycinkę, co wynika z akt sprawy (pismo organu z dnia [...] r.). Zresztą, nawet gdyby nie chodziło o teren wpisany do rejestru zabytków, na wycinkę przedmiotowych drzew byłoby wymagane zezwolenie, lecz innego organu, a mianowicie prezydenta miasta (art. 48 ust. 2 tej ustawy). W decyzji przedstawiono też sposób wyliczenia kary pieniężnej oraz przywołano podstawę prawną określenia wysokości tej kary. Zgodnie z zał. do rozp. z 1998 r. powołanego w decyzji, stawki jednostkowe liczone są wg obwodu pnia drzewa liczonego na wysokości ścięcia, a nie na wysokości 130 cm, jak uważa skarżący. O ile zaś gatunek danego drzewa nie jest wymieniony w zał. do rozp., wówczas karę wymierza się wg stawek dla drzewa o podobnej wartości przyrodniczej (§ 10 ust. 2 cyt. rozp.). W przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, karę pieniężną wymierza się stosując stawki, wymienione w zał., pomnożone przez współczynnik 2 (§ 10 ust. 4 rozp.). Stosownie do treści § 11 rozp. w stosunku do osób fizycznych współczynnik wynosi 0,1. Brak zatem podstaw do ferowania zarzutu rażącego naruszenia prawa, gdy idzie o wysokość wymierzonej kary z uwagi na sposób jej wyliczenia. Nie doszło też do wydania decyzji przez niewłaściwy organ. W każdym przypadku, a więc także co do terenu wpisanego do rejestru zabytków, karę z tytułu samowolnego usunięcia drzew wymierza organ gminy (w tym wypadku – prezydent miasta) świetle art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy. W sytuacji kwestionowania przez skarżącego, aby to on dokonał wycinki przedmiotowych drzew, gdyż jak obecnie twierdzi, doszło do tego na zlecenie jego żony, ale bez jego wiedzy i zgody, nawet przy prawdziwości tych twierdzeń, tego rodzaju zarzut mógł być rozpatrywany jedynie w postępowaniu wznowieniowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Nie jest to bowiem wada z art. 156 § 1 pkt 4 kpa w postaci skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Dla wyniku sprawy nie ma też znaczenia sytuacja materialna i rodzinna skarżącego jako adresata decyzji. Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska nie nawiązywała bowiem do takich kwestii na użytek określenia wysokości kary pieniężnej, nie przewidując możliwości od odstąpienia od jej wymierzenia. Nie wchodzi też w rachubę niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Wreszcie, wykonanie decyzji o nałożeniu kary nie wywoływałaby czynu zagrożonego karą. Zatem w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek, wymienionych w art. 156 § 1 kpa, skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. Decyzje Kolegium zostały też należycie uzasadnione, a ponadto, w niniejszym postępowaniu dochowano gwarancji procesowych strony. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia przez Kolegium reguł procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).