II OSK 112/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 52/17 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 52/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi [...] sp. z o.o. w W., zamierzenia budowlanego - budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o numerze [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce [...] obr. [...] K. oraz zjazdem indywidualnym - ul. [...] (dz. nr [...]) na działkę nr [...] obr. [...] Kr. w K. – uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej spółki kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 15 kpa, art. 136 kpa oraz art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej p.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, t.j.: – naruszenie zasady dwuinstacyjności wyrażonej w art. 15 Kpa przez nakazanie przez WSA organowi odwoławczemu przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wkraczającym w kompetencje organu I instancji w taki sposób, że postępowanie wyjaśniające nie byłoby przeprowadzone dwukrotnie, – naruszenie art. 138 § 2 Kpa przez stwierdzenie braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, mimo iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, – naruszenie art. 136 Kpa przez zobowiązanie organu II instancji do wydania decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy organ II instancji w sposób uzasadniony uznał, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie uzupełniające było niewystarczające do wydania merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wykonanie przez Wojewodę [...] zaleceń sądu pierwszej instancji, wskazanych w zaskarżonym wyroku, doprowadzi do naruszenia art. 15 k.p.a. – organ wyda decyzję w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie rozstrzygnięcie organu drugiej instancji było prawidłowe, a wymagany zakres uzupełnienia materiału dowodowego zbyt szeroki, by przeprowadzić uzupełniające postępowanie na podstawie art. 136 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Istota tej skargi i wszystkie jej zarzuty sprowadzają się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy organ II instancji mógł w przedmiotowej sprawie wydać decyzję kasacyjna na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli sądu wojewódzkiego w niniejszym postępowaniu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., na mocy której organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. wydaną przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi [...] sp. z o.o. w W., zamierzenia budowlanego - budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o numerze [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce [...] obr. [...] K. oraz zjazdem indywidualnym - ul. [...] (dz. nr [...]) na działkę nr [...] obr. [...] K. w K. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wniesione odwołanie przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji i rozpoznania samego odwołania. Nie można wydać decyzji kasacyjnej jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zgodzić się należy z oceną sądu I instancji, że Wojewoda [...]niezasadnie uznał, iż zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ II instancji wytknął decyzji Prezydenta Miasta K., że zapadła ona z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naruszenie tych przepisów organ odwoławczy upatrywał w tym, że zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. zostało dokonane pismem z [...] maja 2016 r., a organ I instancji, nie czekając na ewentualne wnioski i zastrzeżenia, wydał następnego dnia – [...] czerwca 2016 r. - decyzję merytoryczną. Ponadto, że w toku postępowania wyjaśniającego działając w trybie art. 136 k.p.a. zlecił Prezydentowi K. pismem z [...] lipca 2016 r. przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z odpowiedzi udzielonej pismem z [...] sierpnia 2016 r. wynika, że zlecone obowiązki nie zostały wykonane w całości – nie wyjaśniono, czy na terenie sąsiadującym z planowaną inwestycją objętym obszarem oddziaływania obiektu wydano decyzje o warunkach zabudowy, a jeśli tak to na jakie obiekty, na jakich działkach i o jakich wysokościach. Brak tych dowodów zdaniem organu II instancji uniemożliwia zbadanie sprawy w zakresie sprawdzenia, czy pola elektromagnetyczne z projektowanej stacji nie występują w miejscach dostępnych dla ludności. Należy podzielić argumentację sądu wojewódzkiego, że żadna z powyższych okoliczności nie stanowi przesłanki przemawiającej za koniecznością ponownego wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że mogłoby to mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Po pierwsze, choć rzeczywiście organ I instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a., bo nie można uznać za prawidłowe zawiadomienie stron na podstawie tego przepisu pismem z [...] maja 2016 r. i bez oczekiwania na ewentualne wnioski i zastrzeżenia zakończyć postępowanie następnego dnia – [...] czerwca 2016 r. decyzją merytoryczną. Uchybienie to nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Sam fakt naruszenia art. 10 k.p.a. przez organ nie jest wystarczający do uchylenia decyzji administracyjnej. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, aby zarzut taki okazał się skuteczny to strona musi wykazać, że naruszenie ww. przepisu uniemożliwiło jej wykonanie konkretnych czynności procesowych. W sprawie natomiast żadna ze stron składających odwołanie nie wykazała, że naruszenie ww. przepisu uniemożliwiło jej wykonanie jakichkolwiek czynności procesowych. Po drugie jak słusznie zauważył sąd I instancji, w aktach administracyjnych sprawy znajdują się decyzje o warunkach zabudowy dla działek w obszarze oddziaływania inwestycji: decyzja nr [...] z [...] lipca 2015 r. przenosząca na rzecz A. A. warunki określone w decyzji z [...] marca 2015 r. nr [...] dotycząca działki nr [...], decyzja z [...] kwietnia 2004 r., nr [...] dla działek nr [...] i [...], decyzja z [...] listopada 2014 r., nr [...] dla działki nr [...] i decyzja z [...] lipca 2011 r., nr [...] dla działki nr [...] i [...]. Dlatego rolą Wojewody [...] było odniesienie się do treści tych decyzji i wyjaśnienie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy pola elektromagnetyczne z projektowanej inwestycji nie wystąpią w miejscach dostępnych dla ludności. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo uznał, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej było wadliwe. Sąd I instancji nie dopuścił się zatem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.