III FSK 17/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Dalkowska, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 29/17 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 26 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz J. M. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 29/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") oddalił skargę Z. M. i J. M. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów (dalej; "Minister") w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą powyższego orzeczenia był art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w O. postanowieniem z 18 listopada 2013 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone do majątku Skarżących. Wierzyciel - Burmistrz N. - wniósł zażalenie na to postanowienie, wskazując, iż nie składał wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, jak również nie otrzymał postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z 9 stycznia 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia i pozostawił je bez rozpatrzenia. Postanowieniem z 10 kwietnia 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu stwierdził nieważność postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z 18 listopada 2013 r., jako wydanego bez podstawy prawnej. Postanowieniem z 26 października 2016 r. Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z 10 kwietnia 2014 r. Zdaniem Ministra Finansów rozstrzygnięcie Naczelnika Urzędu Skarbowego z 18 listopada 2013 r. obarczone jest jedną z wad, która zgodnie z przepisami prawa kwalifikowała je do wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności. Umorzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy nie istniała podstawa prawna do wydania takiego rozstrzygnięcia, przesądza bowiem o zakwalifikowaniu tego rozstrzygnięcia jako wydanego bez podstawy prawnej. Skarżący nie zgodzili się z wydanym postanowieniem i złożyli skargę. W skardze podnieśli, że skoro Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył postępowanie egzekucyjne, to w myśl zasady o zaufaniu do instytucji publicznych, nie można spierać się na argumenty, które są zawarte w tym postanowieniu. W opinii Skarżących argument Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu, że Naczelnik Urzędu Skarbowego wydał postanowienie bez podstawy prawnej, przeczy dokumentacji, którą Skarżący otrzymali. Minister Finansów w odpowiedzi do skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że Burmistrz nigdy nie żądał zawieszenia postępowania egzekucyjnego i nigdy nie zostało ono z tego powodu zawieszone, co przekłada się na nieważność postanowienia, które jest konsekwencją rażącego naruszenia prawa przez Naczelnika, nie zaś wydania go bez podstawy prawnej. Sąd stwierdził, że abstrahując od tej nieścisłości, rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zaś zarzuty skargi uznać należy za pozaprawne albo niewiążące się z przedmiotem nadzwyczajnego postepowania administracyjnego oraz postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego orzeczenia, Skarżący J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735. dalej: "k.p.a.") i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną ocenę, że postanowienie Naczelnika [...]. Urzędu Skarbowego w O. (dalej: "Naczelnika") jest dotknięte wadą nieważności; b) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 8 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438, dalej: "u.p.e.a."), poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra oraz Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu (dalej: "Dyrektor IS") w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, polegającego na błędnej wykładni przepisu art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a., co doprowadziło WSA do błędnego przyjęcia, że postanowienie Naczelnika dotknięte jest nieważnością; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a., poprzez nieuchylenie postanowienia Ministra oraz Dyrektora IS pomimo tego, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na błędnej wykładni przepisu art. 59 § 1 pkt 8 u.p.e.a.; d) art. 3 § 1 i 2 pkt 3 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niedopowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez Skarżącego w skardze do WSA zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mianowicie art. 7, 8 § 1 i 2, 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ, a później WSA kierował się uznając, iż postanowienie Naczelnika dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną - nieważnością, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowienia Ministra oraz postanowienia Dyrektora IS, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem Skarżącemu w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków Skarżącemu, będących przedmiotem postępowania egzekucyjnego w administracji; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 120 i art. 121 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 900; dalej: "o.p."), poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, w tym organów podatkowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały uszczegółowione powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej NSA, działając na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz uwzględniając § 1 pkt 2 Zarządzenia nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym, skierowano niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne. Strony nie wnosiły zastrzeżeń do trybu rozpoznania sprawy, po otrzymaniu informacji o posiedzeniu niejawnym i podstawach jego zarządzenia. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, o zasadności postanowienia Naczelnika o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w stosunku do majątku Skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznaje zarzut naruszenia przez WSA przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i 2 pkt 3 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niedopowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez Skarżącego w skardze do WSA zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mianowicie art. 7, 8 § 1 i 2, 9 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności nie wyjaśniono zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, a później WSA uznając, iż postanowienie Naczelnika dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną tj. nieważnością. Należy podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia, niepoparte właściwym i pełnym wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku, iż "zarzuty skargi uznać należy za pozaprawne albo nie wiążące się z przedmiotem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowego" – bez rzeczowego wyjaśnienia, z podaniem argumentacji. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając na uwadze treść przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., WSA uchybił tym regulacjom prawnym stwierdzając jedynie: "Tak więc nieważność postanowienia jest konsekwencją rażącego naruszenia prawa przez Naczelnika, a nie wydania go bez podstawy prawnej. Abstrahując jednak od tej nieścisłości w zaskarżonym postanowieniu Ministra oraz Dyrektora IS – rozstrzygnięcia te są prawidłowe." (zob. str. 5 uzasadnienia WSA). Należało bowiem wyjaśnić pojęcia "rażącego naruszenia prawa" i "wydanie postanowienia bez podstawy prawnej" przez Naczelnika oraz wskazać na różnice w zakresie tych pojęć. Rację ma autor skargi kasacyjnej podnosząc w jej uzasadnieniu, że w rzeczywistości WSA nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku zapewnienia wszechstronnego, całościowego i jasnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności wykazania tego, że Minister a także Dyrektor IS wydając przedmiotowe postanowienia, w sposób prawidłowy stwierdzili nieważność postanowienia. Za trafny należy także uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 120 i art. 121 § 1 "o.p.", poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji publicznej, w tym organów podatkowych. WSA nie dokonał bowiem pełnego zbadania zarzutów skargi, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. W szczególności WSA w ogóle nie odniósł się do zarzutu naruszenia zasady wzbudzania zaufania do organów. Skarżący słusznie podnosi, iż z zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, w tym organów podatkowych wynika to, że żadnych niejasności, czy też wątpliwości dotyczących okoliczności faktycznych lub prawnych nie należy rozstrzygać na niekorzyść obywatela. Uchybienia organu administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, który działał w dobrej wierze i w zaufaniu do treści otrzymanego postanowienia. Działania strony podjęte w zaufaniu do prawa i organów państwa zasługują na ochronę prawną (zob. wyrok NSA z dnia 3.10.1997 r., sygn. akt III SA 1360/97; opublikowany w: CBOSA). Zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok WSA, z uwagi na błędne uzasadnienie nie pozwala również na ustalenie przesłanek, jakimi WSA kierował się wydając zaskarżone orzeczenie. Reasumując, zaskarżony wyrok WSA z uwagi na błędną konstrukcję nie przekonuje Skarżącego, a czynić tak powinien, co do słuszności podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Należy również zauważyć, iż WSA, realizując zadania publiczne, powinien kierować się zasadami procedury administracyjnej oraz dążyć do wyjaśnienia sprawy w sposób rzetelny, wyczerpujący oraz wszechstronny. Tymczasem WSA uzasadnił swój wyrok w sposób lakoniczny, stwierdzając iż postanowienie Naczelnika dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną, czyli nieważnością, nie argumentując w sposób przekonujący dla obywatela swojego stanowiska. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny za niecelowe uznał na tym etapie rozpatrywania niniejszej sprawy, ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną, uznając jej zarzuty za usprawiedliwione. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sławomir Presnarowicz Krzysztof Winiarski Anna Dalkowska