II OSK 3081/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 128/17 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 lipca 2017 r., II SA/Sz 128/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę J. P. (dalej zobowiązana albo skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO albo Kolegium) z [...] grudnia 2016 r., nr [...], zapadłe w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego A. K. kwotę 295,20 zł tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Decyzją z [...] lipca 2014 r. Wójt Gminy [...] (dalej Wójt) nakazał J. P. i C. P. (dalej zobowiązani), właścicielom nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], działka nr [...], przyłączenie do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Decyzja ta stała się ostateczna. Upomnieniem z 4 grudnia 2015 r. Wójt wezwał zobowiązanych małżonków do wykonania decyzji z [...] lipca 2014 r. W dniu 23 czerwca 2016 r. organ I instancji, działający w niniejszej sprawie jako wierzyciel i organ egzekucyjny, doręczył zobowiązanej tytuł wykonawczy obejmujący obowiązek przyłączenia nieruchomości przy ul. [...] w [...] do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W dniu 30 czerwca 2016 r. zobowiązana zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji wskazując m.in., że tytuł został wystawiony na skarżącą, chociaż pozostaje ona w ustroju wspólności majątkowej z mężem C. P. Podniosła również, że sieć sanitarna jest niesprawna i została wybudowana nielegalnie, tj. niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym, bez zgody skarżącej i jej męża na wybudowanie na ich działce dodatkowego przyłącza dla nieruchomości sąsiedniej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta do przedłożenia dokumentacji technicznej kanalizacji oraz spisu wszystkich awarii i odszkodowań, jakie gmina wypłaca z tego tytułu. Wniosła również o zawieszenie postępowania ze względu na wszczęcie postępowania sprawdzającego przez organy ochrony środowiska. Wójt postanowieniem z [...] lipca 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 34 § 4, art. 20 § 1 pkt 2, art. 22 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.; dalej u.p.e.a.), oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego. Zwrócił uwagę, że tytuły wykonawcze zostały wystawione osobno na każdego z małżonków. Organ I instancji za niezasadny uznał zarzut niewykonalności obowiązku, bowiem budowa kanalizacji została ukończona, odebrana oraz dopuszczona do użytkowania decyzją Starosty [...]. W zażaleniu na postanowienie z [...] lipca 2016 r. zobowiązana powtórzyła twierdzenia zawarte w zarzutach oraz dodatkowo wskazała, że działania Wójta uniemożliwiają małżonkom modernizację szamba. Przedstawiła również swoją trudną sytuację rodzinną oraz załączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wnuka. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. Kolegium, po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanej utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał na możliwość wystawienia tytułu wykonawczego na oboje małżonków na podstawie art. 27c u.p.e.a. Wyjaśnił nadto, że egzekucja obowiązku przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej nie jest prowadzona ze składnika majątkowego zobowiązanego i jego małżonka, tj. nieruchomości podłączonej do sieci. Decyzja, która stanowi postawę prowadzenia egzekucji, ma na celu likwidację stanu niezgodności z prawem, wywołanego okolicznością niepodłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Z tego powodu organ egzekucyjny wystawił odrębne tytuły wykonawcze w stosunku do każdego z małżonków. C. P., któremu tytuł wykonawczy nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. doręczono 2 maja 2016 r. nie wniósł zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji w oparciu o ten tytuł. Kolegium odnosząc się do zarzutu niewykonalności obowiązku wskazało na decyzję Wójta z [...] lipca 2014 r. i na obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Stwierdziło również, że organ nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W toku postępowania nie jest badana kwestia prawidłowości realizacji inwestycji polegającej na budowie gminnej sieci kanalizacyjnej oraz jej funkcjonowania. Nie zgadzając się z postanowieniem Kolegium z [...] grudnia 2016 r., zobowiązana wniosła skargę do WSA w Szczecinie. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. WSA podkreślił, że organ egzekucyjny przy rozpatrywaniu zarzutów nie może ponownie rozpoznawać sprawy od strony merytorycznej, gdyż postępowanie egzekucyjne nie jest postępowaniem administracyjnym rozpoznawczym, w toku którego dochodzi do ukształtowania praw i obowiązków strony postępowania, lecz jest postępowaniem następczym, służącym realizacji (wykonaniu) obowiązków ustalonych w postępowaniu rozpoznawczym. Zarzuty oraz inne środki zaskarżenia przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny badając z urzędu dopuszczalność egzekucji, sprawdził prawidłowość wszczęcia egzekucji (wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym) oraz to, czy wszczęcie postępowania zostało poprzedzone wcześniejszym upomnieniem (art. 15 u.p.e.a.). Nadto uznał, że egzekucja może być wszczęta, bowiem nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, a sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała natomiast, aby zachodziła jakakolwiek z przesłanek wynikających z art. 33 u.p.e.a., a wymaganych do uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu. Nie można uznać za taką przesłankę kwestionowania decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek, ze względu na jakość wykonanej inwestycji czy subiektywne przekonanie o braku legalności zrealizowania sieci kanalizacyjnej. W tej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności, w postanowieniu zawarto podstawowe elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu nieuprawomocnienia się tytułu wykonawczego wobec męża skarżącej, WSA wskazał, że sprawa rozpoznawana jest na skutek skargi zobowiązanej, która wyczerpała w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego wszystkie przysługujące jej środki odwoławcze. Nie można tego samego stwierdzić wobec zobowiązanego, któremu tytuł wykonawczy z [...] kwietnia 2016 r. doręczono 2 maja 2016 r. Mąż skarżącej nie skorzystał z prawa do wniesienia zarzutów w terminie 7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego. Uczynił to dopiero po doręczeniu skarżącej tytułu wykonawczego w terminie zastrzeżonym wyłącznie dla skarżącej. Udział zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym zakończył się z chwilą upływu terminu do wniesienia zarzutów w związku z doręczonym tytułem wykonawczym. Wspólne wnoszenie pism wraz ze skarżącą nie mogło zatem wywoływać skutków w dalszym postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym wyłącznie z udziałem zobowiązanej. W skardze kasacyjnej J. P., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżyła wyrok z 27 lipca 2017 r. w całości zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i uznanie, że podnoszone przez skarżącą okoliczności niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym nie stanowią przesłanki z art. 33 u.p.e.a., 2) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez niedokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne uznanie, że w sprawie zostały spełnione warunki formalne do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a wydanie kwestionowanego przez skarżącą postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego rozstrzygnięcia. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), przez uchylenie postanowienia Kolegium z [...] grudnia 2016 r. wraz z poprzedzającym go postanowieniem Wójta z [...] lipca 2016 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł nadto o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wskazując, że koszty te nie zostały uiszczone w żadnej części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, nie dopatrując się wystąpienia w sprawie którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podstawy kasacyjnie miały jedynie charakter polemiczny względem zaskarżonego wyroku z 27 lipca 2017 r., nie wnosząc nowych treści do zaistniałego w sprawie stanu prawnego. Zarzucając sądowi I instancji powierzchowność, autor skargi kasacyjnej sam wykazał się takową, odsyłając zarówno w samych podstawach, jak i w ich uzasadnieniu do twierdzeń skarżącej kasacyjnie wypowiedzianych na wcześniejszych etapach postępowania, nie dokonując oceny ich wagi dla sprawy, a przede wszystkim dla legalności zaskarżonego orzeczenia. Formułując ogólny zarzut naruszenia art. 33 u.p.e.a., który w aktualnym stanie prawnym składa się z dwóch paragrafów, podlegających podziałowi na mniejsze jednostki redakcyjne, autor skargi kasacyjnej wskazał na niewykonalność obowiązku administracyjnego o charakterze niepieniężnym, a zatem na podstawę o której stanowi art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Przesłanka ta zachodzi, gdy z obiektywnego punktu widzenia wykonanie obowiązku nie jest możliwe, nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku niepieniężnego zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązku są niewykonalne z przyczyn technicznych bądź prawnych, tkwiących w jego naturze. Trudności techniczne lub ekonomiczne, jak również negatywny stosunek adresata do wykonania obowiązku, zainteresowanego utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy nie stanowi o jego niewykonalności (zob. R. Hauser, Z. Leoński w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, U.p.e.a. Komentarz, Warszawa 2018, s. 258-259). Przedmiotem podlegającego wykonaniu w niniejszej sprawie obowiązku jest przyłączenie nieruchomości o nr ewid. działki [...], położonej przy ul. [...] w [...], do wybudowanej kanalizacji sanitarnej. W skardze kasacyjnej nie zostały przywołane jakiekolwiek okoliczności natury prawnej bądź technicznej, które skutkowałyby niewykonalnością obowiązku, o której stanowi art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Zarzut ten nie zasługiwał z tego powodu na aprobatę. Formułując drugą podstawę, nie wskazano konkretnych okoliczności przemawiających za uznaniem, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano, których elementów składowych nie zawierał skierowany do skarżącej kasacyjnie tytuł wykonawczy, poza błędnymi danymi adresowymi organu egzekucyjnego. Uchybienie to nie miało wpływu na dopuszczalność egzekucji w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skoro skarżąca kasacyjnie w prawidłowy sposób wniosła zarzuty mając wiedzę, do którego organu powinny one zostać skierowane Poza tym, jak zostało to ustalone przez WSA, skoro mąż skarżącej kasacyjnie nie skorzystał z prawa do wniesienia zarzutów, to na obecnym etapie postępowania sądowego toczącego się w sprawie ze skargi zobowiązanej, podnoszenie tej kwestii nie mogło odnieść spodziewanego rezultatu względem rozstrzygnięć kierowanych do skarżącej kasacyjnie. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie orzekał w kwestii przyznania wynagrodzenia z tytułu udzielonego zastępstwa procesowego pełnomocnikowi z urzędu, albowiem do rozpoznania wniosku w tym względzie właściwy jest WSA. Wniosek w tej materii, stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a., powinien zostać złożony do sądu I instancji, tj. w tej sprawie do WSA w Szczecinie.