V SA/Wa 1191/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi A.-I. Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; oddala skargę. A. Sp. z o.o. w W. (dalej: Skarżąca lub Strona) [...] maja 2014 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w N. na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) wniosek o przyznanie płatności na 2014 rok wraz z oświadczeniami o uprawie zbóż i załącznikami graficznymi. Wniosek został przekazany do rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR W. (dalej: Kierownik Biura). W wyniku rozpoznania wniosku, Kierownik Biura decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] przyznał Skarżącej: jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę 6.415,96 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego oraz kwotę 10.393,86 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. Pismem z 13 lutego 2015 r. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji wskazując, że rozstrzygnięcie nie uwzględnia wszystkich działek ewidencyjnych. Podniosła, że przyczyną błędu był prawdopodobnie błąd drukarki, która nie wydrukowała kompletnego zestawienia działek (tzw. błąd pisarski). Spółka zarzuciła, że o braku spójności w złożonych dokumentach nie została poinformowana. Do odwołania dołączyła wykaz działek ewidencyjnych. W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej: Dyrektor Oddziału) decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał regulacje prawa krajowego i unijnego dotyczące trybu składania wniosków o płatność oraz zasady przyznawania płatności. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawach dotyczących płatności obszarowych jest sformalizowane i ma charakter wnioskowy. Oznacza to, że jest ono wszczynane jedynie na wniosek zainteresowanego podmiotu i prowadzone w zakresie określonym przez niego we wniosku. Wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej oraz płatności uzupełniającej zawiera oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością, której dotyczy. Oświadczenia te obejmują przede wszystkim powierzchnię działek ewidencyjnych, w stosunku do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności oraz informacje o sposobie wykorzystania działek rolnych. Organ wskazał, że udzielenie dopłaty we wnioskowanej wysokości uzależnione jest od prawidłowego zadeklarowania we wniosku wielkości powierzchni działek użytkowanych rolniczo. Podkreślił, że w tego rodzaju postępowaniu oświadczenia woli wnioskodawcy składane są na formularzu, którego treść jest ściśle określona w przepisach prawa. Nie jest więc dopuszczalne uzupełnianie wniosku w innej formie. Organ jest związany danymi wskazanymi we wniosku. Przyjęcie odmiennego stanowiska stanowiłby w istocie zaprzeczenie ustanowionemu sformalizowanemu modelowi postępowania w sprawach o dopłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego. Zarzuciła naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, a mianowicie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez błędną wykładnię przepisów przez organ oraz wzięcie jedynie pod uwagę nieprawidłowej wartości podanej we wniosku bez odniesienia się do pozostałej dokumentacji skarżącej; 2. prawa procesowego, a mianowicie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, a w rezultacie nie wezwanie skarżącej do usunięcia braków formalnych wniosku. W motywach skargi podniesiono m.in., że organ na etapie przyjmowania wniosku powinien zbadać go pod kątem formalnym. Dane zawarte we wniosku powinny utożsamiać dane zawarte w załącznikach graficznych. Tymczasem powierzchnia działek rolnych zawartych we wniosku wynosząca [...] ha nie odpowiadała zdaniem Skarżącej powierzchni działek rolnych według załączników graficznych, tj. [...] ha, czego organ w żaden sposób nie zweryfikował. Zdaniem skarżącej zaistniała różnica spowodowana była omyłką pisarską, a dokładnie błędem systemowym drukarki. Fakt ten nie może jednak wpływać negatywnie na sytuację prawną skarżącej, a tym samym powodować utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca złożyła [...] maja 2014 r. wniosek o przyznanie płatności na 2014 rok na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach. Organ I instancji przyznał skarżącej płatności decyzją z [...] lutego 2015 r. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia Skarżąca podniosła, że organ nie uwzględnił wszystkich działek ewidencyjnych i rolnych wymienionych w załącznikach graficznych. Rozbieżności pomiędzy wnioskiem o załącznikami graficznymi miały nie zostać przez organ wyjaśnione. Istota sprawy sprowadza się zatem do ustalenia, czy na organie, który dysponował wypełnionym przez Skarżącą wnioskiem (z zaznaczonymi odpowiednimi rubrykami), ciążył obowiązek wzywania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień w zakresie podanej powierzchni działek ewidencyjnych. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej (...) organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Natomiast w myśl art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powołany art. 3 ustawy o płatnościach wprowadza zatem istotne modyfikacje zasad procedowania w stosunku do reguł przewidzianych w k.p.a., czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach, płatności obszarowe są przyznawane na wniosek rolnika. Wniosek ten składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja (ust. 2). Co istotne termin ten nie podlega przywróceniu (ust. 3). Ze wskazanej regulacji wynika, że postępowanie w sprawach dotyczących przyznania płatności obszarowych ma charakter wnioskowy. Oznacza to, że jest ono wszczynane jedynie na wniosek zainteresowanego podmiotu i prowadzone w zakresie określonym przez niego we wniosku. Wniosek o przyznanie płatności zawiera oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością, której dotyczy. Oświadczenia te obejmują przede wszystkim powierzchnię działek ewidencyjnych, w stosunku do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności oraz informacje o sposobie wykorzystania działek rolnych. Szczegółowe wymagania, jakie powinny spełniać wnioski dotyczące przyznania płatności obszarowych, określa w rozporządzeniu minister właściwy do spraw rolnictwa, mając na względzie zabezpieczenie przed nieuzasadnionym przyznawaniem płatności, zawarcie we wnioskach danych niezbędnych do prawidłowego przyznania płatności oraz przepisy Unii Europejskiej. Nie ulega również wątpliwości, że termin określony w art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach ma charakter materialny. Zachowanie terminu lub jego uchybienie powoduje wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W tym wypadku będzie to brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie płatności. Słusznie więc organ wywodzi, że w myśl wskazanych regulacji złożenie wniosku po upływie wynikających z nich terminów jest prawnie bezskuteczne. Z przepisów krajowych, jak również z przepisów unijnych wynika również, że postępowanie w sprawach dotyczących płatności obszarowych jest sformalizowane. Zatem nie jest bez znaczenia, w jakiej formie przekazywane są właściwemu organowi dane, od których uzależniona jest wysokość dopłaty. Udzielenie dopłaty we wnioskowanej wysokości uzależnione jest od prawidłowego zadeklarowania we wniosku wielkości powierzchni działek użytkowanych rolniczo. W tego rodzaju postępowaniu oświadczenia woli wnioskodawcy składane są na formularzu (którego treść jest ściśle określona w przepisach prawa). Nie jest więc dopuszczalne uzupełnianie wniosku w innej formie (np. w odwołaniu). Organ jest bowiem związany danymi wskazanymi we wniosku. Słusznie zatem organ uznał, że wskazanie dopiero w pochodzącym z 13 lutego 2015 r. odwołaniu od decyzji organu I instancji kolejnych działek, pominiętych w złożonym już wniosku nie mogło być działaniem skutecznym. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1 % za każdy dzień roboczy. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek środków szczególnych podejmowanych przez państwa członkowskie odnośnie do potrzeby składania jakichkolwiek dokumentów uzupełniających w wyznaczonym czasie w celu umożliwienia ustalenia terminów oraz przeprowadzenia skutecznych kontroli, pierwszy akapit stosuje się również odnośnie do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. W tym przypadku zmniejszenie płatności będzie odnosiło się do kwoty wypłacanej w ramach przedmiotowej pomocy. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Stosownie zaś do art. 23 ust. 2 tego rozporządzenia, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie poprawki do pojedynczego wniosku w ostatecznym terminie, określonym w art. 14 ust. 2, prowadzi do zmniejszenia kwot płatności odnoszących się do faktycznego użytkowania przedmiotowych działek rolnych o 1 % za każdy dzień roboczy. Poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków, jak określono w ust. 1 akapit trzeci. Jeśli jednak termin jest wcześniejszy lub taki sam jak ostateczny termin przewidziany w art. 14 ust. 2, poprawki do pojedynczego wniosku uznaje się za niedopuszczalne po terminie określonym w art. 14 ust. 2. Intencja prawodawcy unijnego dotycząca tych przepisów została wskazana w motywie 28 preambuły do tego rozporządzenia, zgodnie z którym przestrzeganie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy, poprawy wniosków o pomoc obszarową oraz składania dokumentów uzupełniających, umów oraz oświadczeń jest niezbędne w celu umożliwienia administracji krajowej planowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli prawidłowości wniosków o przyznanie pomocy. Nie można też uznać, że pominięcie wskazania we wniosku żądania płatności do wszystkich powierzchni działek ewidencyjnych i rolnych organ powinien potraktować jako brak formalny z art. 64 § 2 k.p.a., skutkujący koniecznością wezwania przez organ skarżącą do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Wniosek skarżącej był bowiem wypełniony poprawnie (czytelnie, bez żadnych skreśleń) i nie zawierał żadnych braków formalnych. Skarżąca zaznaczyła w odpowiednich rubrykach płatności, o które się ubiega i prawidłowo podpisała wniosek. Nie było zatem podstaw do tego, aby organ po przyjęciu wniosku domagał się złożenia dodatkowych wyjaśnień co do jego treści. Nie ulega też wątpliwości, że możliwość otrzymania płatności bezpośrednich jest uprawnieniem rolnika, który dla ich uzyskania musi jednak wystąpić z wnioskiem o ich wypłatę wymieniając przy tym wszystkie żądane płatności. Organy ARiMR nie mają obowiązku, ani też uprawnień do zastępowania strony i rozszerzającego interpretowania wniosków wywodząc z nich żądania w nich niewskazane i nie dające się z wniosku wyinterpretować. Wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność i nie może tej odpowiedzialności za wadliwe wypełnienie takiego wniosku przerzucać na organ administracji publicznej. Postępowanie administracyjne było w niniejszej sprawie wszczęte na wyłączny wniosek skarżącej, zaś wnioskodawca nie był zobowiązany do uzyskania płatności i składania wniosku, ale korzystał z uprawnienia, które wynika z przepisów prawa. Wyjaśnić również należy, że błędem oczywistym w myśl art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009 nie może być brak zadeklarowania działek, co do których strona na dalszym etapie postępowania żąda przyznania płatności. Trudno bowiem za brak winy przyjąć brak zadeklarowania we wniosku działek rolnych o powierzchni [...] ha (powierzchnia wskazana w załączniku do odwołania). Nie zwalniają z odpowiedzialności wnioskodawcy wskazywane dopiero na etapie postępowania odwoławczego problemy techniczne z wydrukiem wniosku. Dzieje się tak tym bardziej, że składający wniosek potwierdza znajomość zasad przyznawania płatności i pod groźbą odpowiedzialności karnej składa wymagane oświadczenia jako zgodne ze stanem faktycznym. Na marginesie nie sposób nie stwierdzić, że nie jest zgodne z rzeczywistością twierdzenie Skarżącej, jakoby załączniki graficzne dołączone do wniosku o płatność wskazywały działki, o których mowa dopiero w odwołaniu (a z pewnością nie wszystkie). Co do działek wskazanych dopiero w odwołaniu Skarżąca nie złożyła też wszystkich wymaganych prawem, a to § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2010 r., Nr 39, poz. 2015) oświadczeń rolnika. W sprawie ma przy tym zastosowanie ten akt prawny, a nie wadliwie wskazane w skardze rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Co jednak istotne, złożenie przez Skarżącą w wymaganym terminie wniosku o węższym zakresie, niż stanowisko wyrażane następnie w środku odwoławczym i skardze do sądu, nie stanowiło braku formalnego tego wniosku, który wymagałby reakcji organów zgodnie z wymogiem art. 64 § 2 k.p.a. Przepis o oczywistej omyłce pisarskiej (art. 113 § 1 k.p.a.) dotyczy przy tym rozstrzygnięć organów administracji a nie wskazywanego we wniosku stanowiska strony. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżona decyzja była dotknięta innymi wadami uzasadniającymi jej uchylenie. Należy w szczególności zauważyć, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak ustalony stan faktyczny stał się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co szczegółowo wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec tego również zarzut naruszenia zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. należy uznać za bezpodstawny. Mając wskazane okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.