I SAB/Wa 589/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.W. – przedstawiciela zmarłych E.W. i L.W., A.N., G.M. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku P.W. – przedstawiciela zmarłych E.W. i L.W., A.N., G.M. z dnia [...] lipca 1998 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r., nr [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących P.W. – przedstawiciela zmarłych E.W. i L.W., A.N. i G.M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P.W. jako przedstawiciel zmarłego E.W., G.M., A.N. i P.W. jako przedstawiciel zmarłego L.W. zastępowani przez pełnomocnika radcę prawnego A.S., wnieśli do tutejszego Sądu skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 1998 r., o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r., ([...]) w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] oznaczonej Hip [...]. Domagali się wyznaczenia Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek, rozpoznania skargi w postępowaniu uproszczonym, przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł oraz zasądzania na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. W uzasadnieniu wskazali, że pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., wezwali Ministra Infrastruktury i Budownictwa do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności w rozpoznaniu ich wniosku. Organ nie zajął stanowiska odnośnie wezwania a w szczególności nie wyznaczył dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z akt sprawy wynika, że wniesienie skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju poprzedziło złożenie przez skarżących w dniu 26 kwietnia 2016 r. do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym został spełniony wymóg skuteczności złożenia skargi na bezczynność organu. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skierowanym do Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1998 r. złożonym przez E.W. z domu K., I.S., L.W. oraz R.Z., reprezentowanych przez radcę prawego R.C., w sprawie przywrócenia własności lub wypłacenie stosownego odszkodowania z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa, a następnie skomunalizowanych, nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] księga hipoteczna [...] oraz przy ul. [...] księga hipoteczna [...]. Akta sprawy trafiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wskazany wniosek został przekazany Ministrowi Infrastruktury w dniu 28 grudnia 2009 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] według właściwości Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] o nadesłanie zaświadczenia z księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ wystąpił do Urzędu [...] o nadesłanie wypisu z ewidencji gruntów wraz z mapką przedstawiającą przedmiotową nieruchomość. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ wystąpił do pełnomocnika wnioskodawcy o nadesłanie aktualnych adresów zamieszkania ewentualnie odpisów postanowień sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku po pozostałych współwłaścicielach hipotecznych przedmiotowej nieruchomości, tj. C.R. z W.G., L.W., E.W., F.W., S. z W.G., Z. z W.B., E.K., I.K. oraz L.K. Pismem z dnia [...].04.2012 r. organ wystąpił do Archiwum Państwowego o nadesłanie dokumentów źródłowych informujących o przeznaczeniu terenu przedmiotowej nieruchomości I charakterze jego zabudowy na dzień wydania decyzji dekretowych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie oraz zawiadomił o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia na dzień 31 października 2012 r. Pismem z dnia [...] września 2012 r. organ ponownie zwrócił się do wnioskodawcy o nadesłanie aktualnych adresów zamieszkania ewentualnie odpisów postanowień sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku po pozostałych współwłaścicielach hipotecznych przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] listopada 2014 r. do akt sprawy wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o ustanowieniu kuratora spadku po C.G. W dniu [...] 2016 r. do akt sprawy wpłynęła opinia geodezyjna sporządzona przez uprawnionego geodetę A.G. W dniu [...] lutego 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury I Budownictwa wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji dekretowych złożony przez P.W. przedstawiciela zmarłego E.W. i L.W., G.M., A.N. reprezentowanych przez r. pr. A.S. Wnioskodawcy załączyli do przedmiotowego wniosku dokumenty wskazujące na ich następstwo prawne po współwłaścicielach dekretowych, tj. L.W., E.W., M.W., S.G., F.W., Z.B., E.K., I.K., L.K. Pełnomocnik wnioskodawców złożył m. in. postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. akt [...] o ustanowieniu kuratora nieobjętego spadku po L.W. w osobie M.C. oraz postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., sygn. akt [...] o uznaniu na obszarze Polski, z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce - orzeczenie Sądu Wyższej Instancji Okręgowy Rejestr Spadkowy w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., upoważniające do zarządu nad całością masy spadkowej, po zmarłym L.W., która przechodzi na I zostaje przekazana przedstawicielowi zmarłego – P.W. W dniu [...] kwietnia 2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęło wezwanie P.W. przedstawiciela zmarłego E.W. i L.W., G.M., A.N. reprezentowanych przez r. pr. A.S. do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] maja 2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury I Budownictwa wpłynęła skarga P.W. przedstawiciela zmarłego E.W. i L.W., G.M., A.N. reprezentowanych przez r. pr. A.S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1951 r. L. dz. [...] odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanych przepisów, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, powinien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Ministra, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem, że organ nie rozpoznał wniosku z dnia [...] lipca 1998r. sprecyzowanego wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. o przeprowadzenie postępowania nadzorczego wobec orzeczeń opisanych w skardze oraz nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc nadal pozostaje w zwłoce. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania . Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę przedmiot i stan faktyczny sprawy, jest to rozsądny i realny czas w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, z uwzględnieniem złożoności materii orzekania. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie wniosek wymagający rozstrzygnięcia złożony został w 1998r. a do jego ostatecznego sprecyzowania doszło w dniu [...] lutego 2016r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Po zarejestrowaniu wskazanego wniosku do którego dołączone zostały dokumenty potwierdzające uprawnienia wnioskodawców organ nie przedsięwziął w sprawie praktycznie żadnych czynności zmierzających do jej zakończenia. Takie zaniechanie niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej zawartą wart. 8 k.p.a. Powyższe zaś oznacza, że zaistniała w sprawie opieszałość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić bowiem zawsze wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja, w ocenie Sądu, miała w niniejszej sprawie miejsce skoro na przestrzeni kilkunastu miesięcy nie została podjęta żadna czynność zmierzająca do merytorycznego rozpoznania wniosku. Sądowi z urzędu znana jest ilość spraw prowadzonych przez Ministra, stopień ich skomplikowania oraz trudności organizacyjne zaistniałe w ostatnim czasie. Faktem jest, że w dniu 25 października 2015 r. odbyły się wybory do Parlamentu, a następnie powołany został nowy rząd, nastąpiła również likwidacja Ministerstwa Infrastruktury I Rozwoju oraz powołanie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa. Te zmiany organizacyjne i wygaśnięcie pełnomocnictw pozostają jednakże problemami wewnętrznym organu, które nie powinny co do zasady mieć wpływu na stosowanie przez ten organ obowiązujących przepisów prawa. Słusznie zauważył Minister w odpowiedzi na skargę, że procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, a tym samym brak jest podstaw do wyinterpretowania takiej zasady z przepisów k.p.a . Twierdzenie organu , że w przedmiotowej sprawie dopiero w dniu 23.02.2015 r. wpłynęły dokumenty wskazujące następców prawnych po zmarłych pozostałych współwłaścicielach dekretowych , a ich analiza rodzi wątpliwość co do reprezentacji w postępowaniu spadkobierców zmarłych L. i E.W., mają charakter pozamerytoryczny w tej sprawie. Rzeczą organu jest bowiem dokonanie ich oceny prawnej i przedsięwzięcie czynności przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa materialnego lub procesowego. Tym samym podkreślić należy, że opisane wyżej okoliczności te nie uwalniają organu od obowiązku podejmowania czynności zmierzających do załatwienia sprawy oraz przejawiania w tym kierunku elementarnej aktywności. Jednocześnie oceniając zwłokę organu w świetle okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaniem przez organ wielkiej liczby analogicznych spraw, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżących sformułowanego w oparciu o treść art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stanął w tej kwestii na stanowisku, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ, jest wystarczająco dolegliwe i adekwatne do zaistniałego zaniechania Ministra. Zdaniem Sądu, sankcja dodatkowa w postaci przyznania Skarżącym sumy pieniężnej jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków opieszałości organów administracyjnych. W niniejszej sprawie taki przypadek, w ocenie Sądu nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 § 1a , 149 § 2, art.151 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.