II OSK 2063/17

Dnia 13 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Op 90/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 90/17, na skutek skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w O. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] października 2016 r. nr [...], dotyczące rozbiórki miejsca postojowego składającego się z 5 stanowisk postojowych, oznaczonych numerami od [...] do [...], zlokalizowanego na działce nr [...] po lewej stronie wjazdu przy ul. [...] w O. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wskazaną decyzją z [...] października 2016 r., powołując się na art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej rozbiórkę miejsca postojowego składającego się z 5 stanowisk postojowych, oznaczonych numerami od [...] do [...], zlokalizowanego na działce nr [...] po lewej stronie wjazdu przy ul. [..] w O. Organ administracji ustalił, że skarżąca w 2010 r. wykonała na terenie przy ul. [...] w O. 43 stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, w tym 5 stanowisk postojowych na pasie zieleni przy wjeździe, 9 stanowisk postojowych na pasie zieleni od strony budynku nr [...], 7 stanowisk postojowych oraz 4 stanowiska postojowe częściowo na drodze wewnętrznej oraz pasie zieleni od strony Banku [...] oraz 18 stanowisk postojowych na terenie byłego parkingu i częściowo na pasie zieleni. Ponadto organ administracji ustalił, że pismem z 7 maju 2010 r. skarżąca zgłosiła roboty budowlane polegające na remoncie znajdujących się na tym terenie miejsc postojowych oraz że istniało tam 61 stanowisk postojowych, zaś po wykonaniu robót budowlanych było 18 miejsc postojowych z 104 stanowiskami postojowymi. W ocenie organu administracji, jakkolwiek stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wykonanie miejsca postojowego dla samochodów osobowych do 10 stanowisk postojowych włącznie jest dopuszczalne na podstawie zgłoszenia, to wykonanie miejsca postojowego, którego dotyczy sprawa, stanowiło samowolę budowlaną, polegającą na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, gdyż zgłoszenie z 7 maja 2010 r., od którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, dotyczyło remontu istniejących miejsc postojowych, a nie wykonania nowych miejsc postojowych. W tym zakresie organ stwierdził, że "(f)akt zgłoszenia remontu nawierzchni istniejących miejsc postojowych - mimo że na załączonym do zgłoszenia planie zagospodarowania zostały naniesione nowe miejsca postojowe - nie może stanowić zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 10, gdyż jak to wynika z [jego] zapisów dokonano zgłoszenia remontu, a nie budowy nowych miejsc postojowych". W związku z tym, że w ocenie organu administracji wybudowanie miejsca postojowego, którego dotyczy sprawa, stanowiło samowolę budowlaną, polegającą na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, uznano, iż konieczne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Mając to na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z [...] września 2016 r. nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia zaświadczenia Prezydenta Miasta O. o zgodności wykonanego miejsca postojowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w razie braku takiego planu ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu zagospodarowania działki lub terenu, zwięzłego opisu technicznego określającego charakterystykę obiektu wraz z danymi techniczno – użytkowymi oraz oświadczenia o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca przedłożyła dokumenty, które zdaniem organu administracji nie spełniały wymogów określonych w powołanym postanowieniu. W związku z tym, na podstawie art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, nałożono na skarżącą obowiązek rozbiórki. Na skutek odwołania skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powołaną decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] października 2016 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, zwłaszcza co do konieczności zastosowania art. 49b zamiast art. 50 i 51 Prawa budowlanego, stwierdzając przede wszystkim, że w rozpoznawanej sprawie "doszło do obejścia prawa, tj. zgłoszono remont miejsc postojowych, natomiast w rzeczywistości wybudowano je od podstaw" oraz że "(t)akie działanie inwestora nie może zostać uznane za budowę niezgodnie ze zgłoszeniem, ale jako samowolę budowlaną, która w niniejszym przypadku podlega reżimowi art. 49b Prawa budowlanego". Ponadto organ odwoławczy przedstawił szeroko okoliczności sprawy, w tym także to, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję z [...] kwietnia 2013 r., którą nakazał skarżącej rozebrać, w całości lub w części, wszystkie 43 stanowiska postojowe, którą organ odwoławczy decyzją z [...] czerwca 2016 r., na skutek odwołania skarżącej, uchylił, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że wykonane roboty budowlane zostały nieprawidłowo zakwalifikowane, jako budowa jednego obiektu budowlanego, mianowicie miejsca postojowego składającego się z 43 stanowisk postojowych, gdy tymczasem prawidłowo powinny one być zakwalifikowane jako budowa kilku miejsc postojowych, składających się z różnej liczby stanowisk postojowych. W skardze skarżąca, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, przede wszystkim zarzuciła, że błędnie zastosowano art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż niezasadnie pominięto, iż wybudowane miejsca postojowe zostały zaznaczone na dołączonym do zgłoszenia planie zagospodarowania terenu. Ponadto podnosiła zarzuty dotyczące wydanego w postępowaniu postanowienia z [...] września 2016 r. Sąd pierwszej instancji przyjął, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 30 ust. 1 pkt 1, w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r. W związku z tym stwierdził, że wykonanie robót budowlanych polegających na budowie miejsca postojowego dla samochodów osobowych z maksymalnie 10 stanowiskami postojowymi nie wymagało pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi. Ponadto uznał, że organy administracji prawidłowo zakwalifikowały wykonane roboty budowlane, jako budowę miejsca postojowego dla samochodów osobowych do 10 stanowisk postojowych włącznie. Nie podzielił jednak stanowiska organów administracji co do zastosowania w sprawie art. 49b Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że skarżąca pismem z 7 maja 2010 r., które wpłynęło do organu administracji 19 maja 2010 r. i od którego nie wniesiono sprzeciwu, zgłosiła roboty budowlane. W zgłoszeniu tym oraz w dołączonym do niego opisie była mowa wyłącznie o remoncie miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Jednakże w zgłoszeniu powołano art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który dotyczy budowy obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zachodziła zatem rozbieżność pomiędzy powołanym przepisem, a treścią zgłoszenia i opisem zamierzonych robót budowlanych, którą organ administracji architektoniczno - budowlanej powinien był wyjaśnić. Sąd stwierdził, że wyjaśnienie tej rozbieżności było konieczne "zwłaszcza, że na mapie stanowiącej załącznik do zgłoszenia przedstawiono rozmieszczenie poszczególnych stanowisk postojowych". Dalej Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, według których zgłoszenie robót budowlanych w kontekście wykonanych robót budowlanych było wadliwe, gdyż roboty budowlane polegały na wybudowaniu od podstaw miejsca postojowego, a nie na jego remoncie. Stwierdził jednakże, odmiennie niż organy administracji, że skarżąca nie dopuściła się samowoli budowlanej, która powodowałaby konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b Prawa budowlanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, "w okolicznościach sprawy należało przyjąć, że roboty budowlane związane z utworzeniem nowego miejsca postojowego (...), a które to roboty - co ważne - zostały ujęte w zgłoszeniu Wspólnoty, choć niewątpliwie zostały wadliwie określone jako remont, powinny zostać uznane za wykonane z naruszeniem tego zgłoszenia". Następnie Sąd pierwszej instancji przedstawił stanowisko, według którego w sprawie zastosowanie powinien mieć art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem tego Sądu w świetle art. 29 ust. 1 pkt 10, art. 30 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 7 Prawa budowlanego można "przyjąć, że prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polega między innymi na przekroczeniu granic dokonanego zgłoszenia czy też na dokonaniu niewłaściwego zgłoszenia". Sąd pierwszej instancji przyjął przy tym, odwołując się do orzecznictwa związanego ze stosowaniem art. 48 Prawa budowlanego, że zgłoszenie robót budowlanych i brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno - budowlanej wyłącza co do zasady ustalenie, iż roboty budowlane zostały wykonane w warunkach pozwalających na zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego. W związku z tym stwierdził, że wykonane "w niniejszej sprawie roboty budowlane wymagały wyłącznie zgłoszenia, natomiast fakt zgłoszenia robót budowlanych w sposób dokonany przez skarżącą i przyjęcie tego zgłoszenia bez sprzeciwu pomimo niewyjaśnienia opisanych wyżej rozbieżności dotyczących treści zgłoszenia i wskazanej podstawy prawnej, wyklucza możliwość uznania, że skarżąca działała w zamiarze obejścia przepisów prawa". Z przedstawionych względów Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 49b Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie oraz art. 51 tej ustawy poprzez jego pominięcie. W skardze kasacyjnej organ administracji zarzucił naruszenie: - art. 145 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy oraz poprzez przyjęcie, że zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonych decyzji, - art. 49b Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nie było podstaw do zastosowania powołanego przepisu, - art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i uznanie, że doszło do zgłoszenia budowy i wykonania robót budowlanych z naruszeniem tego zgłoszenia, - art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do prawidłowego zgłoszenia robót budowlanych, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zachodziły podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, - art. 225 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych w zw. z § 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych poprzez zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości, która nie obowiązywała w chwili wszczęcia postępowania. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo o uchylenie tego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę na fakt, że dokonane przez skarżącą zgłoszenie nie było jednoznaczne, zaś organ administracji architektoniczno – budowlanej tej niejednoznaczności nie usunął. Chodzi o to, że w zgłoszeniu była mowa o remoncie miejsc postojowych, zaś z załączonego do niego planu wynikało, że planowane roboty budowlane obejmują także budowę nowych miejsc postojowych. Istotne jest także to, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w wydanej w rozpoznawanej sprawie decyzji z [...] czerwca 2016 r. przyjął, iż wykonane roboty budowlane należy traktować jako budowę kilku miejsc postojowych, a nie budowę jednego miejsca postojowego. Dalej, istotne jest także to, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o wybudowanie miejsca postojowego dla samochodów osobowych o liczbie stanowisk postojowych nie większej niż dziesięć. W związku z tym, uwzględniając – jak przyjął to trafnie Sąd pierwszej instancji – że w sprawie ma zastosowanie stan prawny obowiązujący do dnia 27 czerwca 2015 r., stwierdzić należy, że w świetle obowiązującego wówczas art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), tego rodzaju roboty budowlane mogły być wykonane na podstawie zgłoszenia. W tej sytuacji, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, brak podstaw do przyjęcia, że wykonane w sprawie roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia. Istnieją bowiem podstawy do przyjęcia, że zgłoszenie z 7 maja 2010 r. w istocie obejmowało nie remont miejsca postojowego, ale wykonanie nowego miejsca postojowego dla samochodów osobowych o liczbie stanowisk postojowych nie większej niż dziesięć. NSA podkreśla, że skoro organ administracji architektoniczno – budowlanej nie zgłosił sprzeciwu wobec wskazanego zgłoszenia, to obecnie nie sposób wykluczyć, że dotyczyło ono robót budowlanych w postaci wynikającej z jego załącznika, a nie dosłownej treści zgłoszenia. Ważne jest też także to, że również organy administracji dostrzegały to, że w załączonym do zgłoszenia planie wskazano, iż w wyniku robót budowlanych powstaną nowe miejsca postojowe. Np. organ pierwszej instancji stwierdził, że "(f)akt zgłoszenia remontu nawierzchni istniejących miejsc postojowych - mimo że na załączonym do zgłoszenia planie zagospodarowania zostały naniesione nowe miejsca postojowe - nie może stanowić zgłoszenia (...)". W ocenie NSA z powyższego wynika, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 49b Prawa budowlanego. Co więcej, zdaniem NSA, brak też było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jeszcze raz należy stwierdzić z tym, że nieco innymi słowami, iż zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wykonania robót budowlanych z przekroczeniem zakresu robót budowlanych określonego w zgłoszeniu, lecz do wykonania robót budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem z tym, że rozumianym zgodnie z tym, co wynika z załącznika do tego zgłoszenia, czyli nie jako remont miejsc postojowych dla samochodów osobowych, ale także budowa nowego miejsca postojowego o liczbie stanowisk nie większej niż dziesięć. Należy jednak zaznaczyć, że takie stwierdzenie nie wyklucza możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W ocenie NSA, nadzór budowlany może te przepisy stosować nawet wobec robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia i zgodnie z tym zgłoszeniem, jeżeli zostały one wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Ściślej zatem rzecz ujmując nadzór budowlany może wobec takich robót budowlanych stosować art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 w z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że przytoczone podstawy kasacyjne, zawierające zarzuty naruszenia przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, nie są usprawiedliwione. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 225 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 233 ze zm.) w zw. z § 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych poprzez zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) w wysokości, która nie obowiązywała w chwili wszczęcia postępowania, zauważyć należy, że jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd pierwszej instancji powinien był zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.), gdyż te przepisy obowiązywały w chwili wszczęcia postępowania, czyli – jak wywodzi skarżący kasacyjnie – 7 maja 2010 r., a więc w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika, że przytoczona podstawa kasacyjna w istocie dotyczy stosowania i wykładni § 21 rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r., w którym uregulowano kwestie intertemporalne, w szczególności to, do których spraw stosować to rozporządzenie, a do których poprzednio obowiązujące. Mając to na uwadze wskazać należy, że po pierwsze, w § 21 rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. stanowi się, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji, po drugie, nie ulega wątpliwości, że przepis ten, zawarty w rozporządzeniu, które dotyczy wysokości opłat za czynności radców prawnych przed organami wymiaru sprawiedliwości (§ 1 pkt 2 rozporządzenia) nawiązuje, w przypadku opłat w postępowaniu przed sądem administracyjnym, do wszczęcia postępowania przed tym sądem, a nie przed organem administracji. W związku z tym należy wskazać, że postępowanie przed sądem administracyjnym zostało wszczęte poprzez wniesienie skargi, co miało miejsce w 2017 r., czyli pod rządami rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. Wysokość kosztów sądowych w zakresie wynagrodzenia radcy prawnego została zatem ustalona w oparciu o właściwe przepisy. Podstawa kasacyjna dotycząca tych kosztów nie jest zatem zasadna. W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych i w związku z tym, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), oddalił ją. Nadto, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA – uwzględniając wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną – na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącej zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyło się wynagrodzenie jej pełnomocnika. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu tego pisma, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.