I SAB/Wa 176/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. M. i B. K. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 8 października 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] hip. [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących R. M. i B. K. (solidarnie) kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. M. i B. K. – działając przez pełnomocnika radcę prawnego M. C. - pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Skarżący zarzucili Prezydentowi [...] naruszenie art. 36 § 1 kpa w związku z art. 35 § 1 i 3 kpa w związku z art. 12 kpa, polegające na braku podejmowania działań zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a także braku wskazania konkretnych przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wnieśli o wyznaczenie Prezydentowi miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o przyznanie od organu, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 2000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania podkreślając, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu [...] października 1949 r. M. B. L. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu. Wniosek rozpoznany został odmownie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1967 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] stwierdziło nieważność w/w orzeczenia. Do rozpoznania pozostał zatem wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Skarżący podkreślili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] uznało zażalenie skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i zobowiązało organ do rozpoznania sprawy najpóźniej do dnia 9 stycznia 2017 r. Mimo to Prezydent [...] nie podejmuje żadnych działań zmierzających do wydania decyzji. Zdaniem skarżących akta są kompletne i umożliwiają wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Skarżący powołali ponadto orzecznictwo i stanowisko doktryny dotyczące bezczynności organu podkreślając, że skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w toku prowadzonego postępowania strony były informowane o gromadzeniu materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzeka także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Prezydenta [...] jest uzasadniona. Organ nie wywiązał się bowiem z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wskazuje, że sprawa z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do opisanej wyżej nieruchomości była już przedmiotem orzekania organów administracji publicznej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1967 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości. Oceniając czy Prezydent [...] pozostaje w stanie bezczynności, Sąd miał więc na uwadze stan sprawy po wydaniu w/w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. wpłynęła do Urzędu [...] w dniu 8 sierpnia 2013 r., akta własnościowe nieruchomości przekazane natomiast zostały 24 września 2013 r. Po wpłynięciu przedmiotowych akt pierwsze czynności w sprawie mające na celu zgromadzenie koniecznego materiału dowodowego i wydanie stosownego rozstrzygnięcia, podjęte zostały przez organ dopiero w lipcu 2015 r. – pismem z dnia 17 lipca 2015 r. zwrócono się o nadesłanie dokumentów koniecznych w szczególności do ustalenia stron postępowania. Kolejne działania zmierzające do wyjaśnienia i rozpoznania sprawy podjęte następnie zostały w styczniu 2017 r. (pisma z dnia 27 stycznia 2017 r. skierowane do Ministerstwa Finansów, ZGN w Dzielnicy [...] oraz do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Nadzoru Właścicielskiego dla Dzielnicy [...]). Z analizy przekazanych do Sądu akt administracyjnych wynika, że poza wskazanymi czynnościami organ nie podejmował w istocie innych działań w sprawie. Prezydent nie informował stron o przyczynach niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa oraz o przewidywanym terminie jej zakończenia. Istotne też jest, że organ nie dochował terminu wyznaczonego przez SKO w [...] w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r., którym uznano zażalenie skarżących za uzasadnione i zobowiązano Prezydenta do załatwienia sprawy najpóźniej do dnia 9 stycznia 2017 r. Do dnia rozpoznania skargi na bezczynność stosowna decyzja nie została wydana. Z powyższego jednoznacznie więc wynika, że skarga na bezczynność Prezydenta [...] jest uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że wskazany organ administracji publicznej nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kpa. Jak wskazano czynności mające na celu załatwienie sprawy i wydanie stosownego rozstrzygnięcia podejmowane były sporadycznie, w dużych odstępach czasu. Wobec podejmowania przez Prezydenta [...] jedynie nielicznych czynności mających na celu zakończenie sprawy i podejmowania ich ze znacznym przekroczeniem terminów określonych w kpa, a także z uwagi na fakt, że postępowanie toczy się już od wielu lat, Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Sąd uznał jednocześnie, że wskazany w skardze miesięczny termin na załatwienie sprawy byłby zbyt krótki, zwłaszcza z uwagi na wskazany charakter sprawy i stopień jej skomplikowania. W ocenie Sądu zasadnym jest zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy w terminie dwóch miesięcy, od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o zasądzenie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że suma pieniężna zasądzana od organu na rzecz strony skarżącej pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i środek ten powinien być stosowny w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa. Co prawda w rozpoznawanej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, jednakże Sąd miał na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania spowodowany przede wszystkim historycznym charakterem. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 sentencji). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).