I SAB/Wa 156/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. B. i B. B. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2015 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...], w zakresie dotyczącym części gruntu o pow. [...] m² - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt 1 - w zakresie dotyczącym części gruntu nieobjętej orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] listopada 1959 r.; 3. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz Z. B. i B. B. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. B. i B. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...], położoną przy ul. [...], nr hip. [...]. Prezydentowi [...] zarzucili naruszenie przepisu art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 Kpa polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania. Mając na uwadze powyższe wnieśli o: 1. wyznaczenie Prezydentowi [...] miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania; 2. rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym, z uwagi na charakter sprawy; 3. przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; 4 zasądzanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych. W uzasadnieniu podnieśli, że pismem z dnia [...] maja 2015 r. Z. B. oraz B. B. wystąpili do Prezydenta [...] z wnioskiem o przyznanie odszkodowania, na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 Nr 261, poz. 2603) – zwanej dalej "ugn", za nieruchomość [...], położoną przy ul. [...], nr hip. [...]. Z uwagi na brak jakichkolwiek czynności ze strony Prezydenta [...] pismem z dnia [...] lipca 2015 r. zostało wniesione do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta [...]. Następnie w dniu [...] sierpnia 2015 r. została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skarga na bezczynność Prezydenta [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015 r. Prezydent [...] zawiesił postępowanie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...], położoną przy ul. [...], nr hip. [...], do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] dwumiesięczny termin na wydanie rozstrzygnięcia. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie Prezydent [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 r., w części dotyczącej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] objętej orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1959 r., nr [...]. Z uwagi na brak podejmowania przez Prezydenta [...] czynności zmierzających do rozpoznania przedmiotowego wniosku, pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. zostało złożone do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność Prezydenta [...]. Pomimo tego organ dalej nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Zdaniem skarżących, Prezydent [...] pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania. Pomimo bowiem upływu prawie trzech miesięcy od dnia wystąpienia z wnioskiem, sprawa do dnia dzisiejszego nie została zakończona. Skarżący zwrócili uwagę, że w orzecznictwie sądowym akceptowane jest stanowisko, zgodnie z którym bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w terminie ustalonym w art. 35 Kpa organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Terminy miesięczne i dwumiesięczne wskazane w art. 35 Kpa są terminami maksymalnymi. Prezydent [...] wielokrotnie przekroczył maksymalne terminy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przyjmuje się również że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Bezczynności nie usprawiedliwia, w szczególności brak akt administracyjnych, konieczność uzupełnienia zebranego materiału dowodowego, czy też powstanie zaległości. Również prowadzenie przez organ korespondencji w sprawie, której przedmiotem nie jest doręczenie stronom rozstrzygnięcia, nie stanowi rozpoznania ani załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem, a zatem stanowi pozostawanie organu w bezczynności. Ponadto dla uznania pozostawania organu w bezczynności nie ma znaczenia, czy organ ten podejmował jakieś czynności procesowe zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, czy też był całkowicie bierny. Bezczynności nie uzasadnia również okoliczność związana z napływaniem do organu dużej ilości spraw, niewspółmiernej do ilości osób w nim zatrudnionych. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie oraz o nierozpatrywanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu organ wskazał, że przed Prezydentem [...] prowadzone jest - z wniosku z dnia [...] maja 2015 r. Z. B. i B. B. - postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], zgodnie art. 215 ust. 2 ugn. W aktach sprawy znajduje się nierozpatrzony wniosek l. C., Z. C. M. D. z dnia [...] lipca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do części gruntu nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...] (d. [...]). Orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] listopada 1959 r. Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło dawnym właścicielom przyznania prawa użytkowania wieczystego do części gruntu o pow. [...] m2 nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Z zaświadczenia hipotecznego nr [...] z dnia [...] maja 1948 r. wydanego przez Sąd Grodzki w W. wynika, że nieruchomość hipoteczna pod nazwą "Hip. nr [...]" o pow. [...] sążni kwadratowych stanowiła własność M. D. w ¼ części oraz I. C. i Z C. w równych częściach, co do 3/4 części czyli po 3/8 części każdej z nich. W aktach sprawy brakuje zatem postanowień spadkowych po pozostałych współwłaścicielach nieruchomości Z. U. i M. D. Pełnomocnik strony postępowania został poproszony o dostarczenie brakujących dokumentów. W dniu [...] sierpnia 2016 r. wpłynęło postanowienie spadkowe po I. D. i Z. U. Nadal nie złożono postanowienia spadkowego po M. D. W dniu [...] listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał postanowienie sygn. akt l SAB/Wa 1369/16. Prawomocne orzeczenie Sądu wraz z aktami sprawy zostało doręczone do organu w dniu 22 grudnia 2016 r. Skarga natomiast została złożona w dniu 15 listopada 2016 r. W dniu 5 stycznia 2017 r. wpłynęło postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Biorąc pod uwagę powyższe nie było możliwości prowadzenia postępowania i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia sprawy przez Prezydenta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Prezydent [...] otrzymał w dniu [...] maja 2015 r. wniosek Z. B. i B. B. o przyznanie odszkodowania za przejęcie przez Państwo nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Poza sporem jest to, że w stosunku do tej nieruchomości dawni jej właściciele złożyli wniosek z dnia [...] czerwca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – zwanego dalej "dekretem". Wniosek ten został załatwiony odmownie orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1959 r., jeżeli chodzi o część gruntu przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] uchylił postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania odszkodowawczego, do czasu zakończenia postępowania z wniosku dekretowego o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości – w części dotyczącej gruntu o pow. [...] m2, objętej orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] listopada 1959 r. W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy. Z powyższego stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, że wniosek dekretowy z dnia [...] czerwca 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] jest załatwiony, w części dotyczącej gruntu tej nieruchomości o pow. [...] m2 objętej orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] listopada 1959 r. W tym zatem zakresie orzeczone przez Prezydenta [...] zawieszenie postępowania odszkodowawczego nie rodzi skutków prawnych i w konsekwencji nie tamuje toku postępowania o odszkodowanie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie Prezydent [...] pozostaje w bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa", jeżeli chodzi o rozpatrzenie wniosku skarżących o odszkodowanie za część nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] o pow. [...] m2. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że maksymalny termin na załatwienie sprawy jaki przewiduje przepis art. 35 § 3 Kpa (termin dwóch miesięcy) został w niniejszej sprawie wielokrotnie przekroczony. Poza sporem jest to, że w aktach administracyjnych znajduje się wniosek Z. B. i B. B. z dnia [...] maja 2015 r., w którym skarżący domagają się przyznania odszkodowania za przejęcie w trybie dekretu spornej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy do chwili obecnej decyzja odnosząca się do wskazanej wyżej części przedmiotowej nieruchomości nie została wydana. Oceniając natomiast zasadność skargi w zakresie odnoszącym się do części nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] nieobjętej orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] listopada 1959 r. Sąd zwraca uwagę, że w tym zakresie zawieszenie przez Prezydenta [...] postępowania odszkodowawczego rodzi skutki prawne i w konsekwencji uniemożliwiało uwzględnienie przez Sąd skargi na bezczynność. Sąd uznał, że istniejąca w sprawie bezczynność organu w zakresie nierozpoznania wniosku odszkodowawczego odnoszącego się do części przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2 nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Co prawda w niniejszej sprawie wniosek o odszkodowanie zalega w aktach sprawy od ponad 22 miesięcy, jednakże nie można pominąć tego, że Prezydent [...] skierował do pełnomocnika skarżących pismo z dnia [...] października 2015 r., w którym prosił o przedłożenie dokumentów potwierdzających następstwo prawne m.in. po jednym z dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. M.D., aby ustalić pełny krąg stron postępowania odszkodowawczego. Skarżący mają zatem interes prawny w tym, aby uzyskać na potrzeby niniejszej sprawy prawomocne postanowienie sądu spadku stwierdzające nabycie spadku po M. D. Jak dotychczas skarżący nie przedłożyli prawomocnego postanowienia spadkowego, o którym mowa wyżej, co niewątpliwie uniemożliwia rozpoznanie wniosku odszkodowawczego. Nie można pominąć i tego, że istotną część okresu rozpatrywania wniosku o odszkodowanie z dnia [...] maja 2015 r. zajęła kwestia zasadności zawieszenia (całego) postępowania odszkodowawczego. To zagadnienie wpadkowe ujawniło postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r., a zakończyło postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Zatem okres wyjaśniania tej kwestii (niespełna 6 miesięcy) niewątpliwie przedłużył procedowanie w sprawie o odszkodowanie. Trzeba też zwrócić uwagę, że mimo, że wniosek o odszkodowanie organ otrzymał w dniu [...] maja 2015 r., to odpisy prawomocnego postanowienia spadkowego stwierdzającego nabycie spadku po I. D. i Z. U. Prezydent [...] otrzymał dopiero po upływie 15 miesięcy ([...] sierpnia 2016 r.). Z tego wynika, że także skarżący mają swój udział w przedłużającym się rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Sąd uznał za niezasadne nałożenie na Prezydenta [...] dodatkowej sankcji finansowej poprzez przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 Ppsa. Grzywna tego rodzaju nakładana jest w szczególnie drastycznych przypadkach rażącej bezczynności organu. W tego typu przypadkach musi wystąpić nagromadzenie m.in. takich okoliczności jak to, że: 1) sprawa ma charakter nieskomplikowany pod względem podmiotowym i przedmiotowym, nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku wyjaśnienia wielu okoliczności; 2) bezczynność organu jest wynikiem ewidentnie złej woli organu, zwłoka organu ma charakter uporczywy i nie wiadomo jakie są jej przyczyny; 3) podanie wszczynające postępowanie zalega w aktach sprawy kilkanaście bądź kilkadziesiąt lat, co często powoduje negatywne konsekwencje (np. strony pierwotnie wnioskujące o przyznanie określonych praw nie doczekują rozstrzygnięcia w sprawie, uzyskane dowody z upływem czasu stają się nieaktualne). Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie takie okoliczności jednocześnie nie wystąpiły. Sprawy o odszkodowania za przejęcie przez Państwo tzw. gruntów [...] mają charakter skomplikowany, ponieważ odnoszą się do okoliczności mających miejsce wiele lat temu, a przez to trudnych do wyjaśnienia. Trzeba też mieć na uwadze to, że niniejszy wniosek o odszkodowanie zalega w aktach sprawy ponad 22 miesięcy, a więc na tle tego typu spraw znanych Sądowi z urzędu, nie jest to szczególnie rażąca zwłoka. W dodatku na okres tej zwłoki niewątpliwie miał wpływ ostateczny wynik opisanego wyżej postępowania wpadkowego (przedmiotowy zakres zawieszenia postępowania odszkodowawczego), czy też brak prawomocnych postanowień spadkowych po wszystkich dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości. Istotne jest też to, że stwierdzona przez Sąd bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego. Wobec tego, że sprawy dotyczące odszkodowań za nieruchomości [...] są sprawami szczególnie skomplikowanymi Sąd uznał za właściwe zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, w części dotyczącej gruntu o pow. [...] m2 spornej nieruchomości [...], w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczenie organowi terminu w powyższym wymiarze jest celowe, z uwagi na stan prowadzonego w sprawie postępowania. Jeżeli bowiem okaże się, że konieczne będzie zlecenie biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości, to trzeba także brać pod uwagę to, że strony mają prawo wnieść zastrzeżenia i uwagi do operatu szacunkowego, do których, jeżeli strony zrealizują swoje prawo, biegły będzie zobowiązany odnieść się na piśmie, co przedłuża postępowanie administracyjne. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na postawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a Ppsa (pkt 1 i 3 wyroku), art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa (pkt 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 149 § 2 Ppsa (pkt 4 wyroku) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).