IV SA/Gl 976/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 20 ust. 2 i 3 , art. 3, art. 4, art.5, art. 8. art.13 i art.14 ustawy z dnia 29 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 114 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 grudnia 2015r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015r. poz. 2284) i § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 oraz 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę do ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2015r. poz. 1238) odmówiono R.S. przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na rzecz M.S. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wnioskodawczyni ustanowiona została opiekunem prawnym dla ubezwłasnowolnionego M.S., co potwierdza zaświadczenie Sądu Rejonowego w C. z dnia 22 kwietnia 2013r. Organ przywołał brzmienie art. 5 ust. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że w przypadku gdy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na dziecko pozostające pod opieką prawną, ustalając dochód uwzględnia się tylko dochód tego dziecka. Stwierdzono, że faktyczna rodzina składa się z wnioskodawczyni, jej córki oraz syna, jednakże w związku z faktem pozostawania syna M. pod opieką prawną, zgodnie z przywołaną regulacją prawną, przy ustalaniu dochodu bierze się pod uwagę tylko jego dochód. Nadto organ odwołał się do art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, po myśli którego do rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego. Oznacza to, że stanowi ono odrębną rodzinę. Organ wskazał, że w 2014r. M.S. osiągnął dochód niepodlegający opodatkowaniu z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 6 tysięcy złotych., a z tytułu pobieranej renty, po pomniejszeniu o należny podatek, składkę na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w łącznej kwocie 7 517,82 zł. Obliczając miesięczny dochód pozostającego pod opieką prawną wyliczono, że z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego uzyskał 500 zł, a z tytułu renty 626,49zł, łącznie 1 126 zł. Jest to więc dochód przekraczający kryterium dochodowe w wysokości 764 zł o 362,49 zł. Organ dokonał nadto sprawdzenia czy kwota, o którą uzyskiwany przez niepełnosprawnego dochód przekracza kryterium dochodowe, pomnożona przez liczbę członków rodziny, jest wyższa niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń. Wyjaśnił, że w przeciwnym przypadku, stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zastosowana zostałaby zasada "złotówka za złotówkę", o której mowa w art. 5 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obliczono łączną kwotę zasiłków wraz z dodatkami jako kwotę 237, 33 zł stwierdzając, że przekroczenie kryterium dochodowe jest większe niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługującymi niepełnosprawnemu. W końcowej części uzasadnienia przywołano treść wszystkich zastosowanych w decyzji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle przywołanych regulacji prawnych uznano za słuszne odmówić wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od przedstawionej decyzji wnioskodawczyni wskazując na definicję terminu "rodzina" zamieszczoną w ustawie o świadczeniach rodzinnych wyraziła pogląd, że pozostawanie dziecka pod opieką prawną nie wyklucza członków rodziny dziecka z rodziny. Jej zdaniem byłoby to słuszne w przypadku, gdyby rodzice dziecka nie żyli, byli pozbawienie władzy rodzicielskiej albo byliby małoletni. Tylko wtedy byłoby uzasadnione traktować dziecko pozostające po opieką prawną jako odrębną rodzinę. Odwołująca zarzuciła organowi zastosowanie przepisów, które nie dotyczą jej sytuacji, bowiem ona, jako matka dziecka, jest nadal jego rodziną. Natomiast tylko opiekun prawny, który nie jest rodzicem, nie stanowi rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu sprawy organ odwoławczy omówił treść zastosowanych w sprawie przepisów. Zacytowano treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosownie do których zasiłek rodzinny, w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, a zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764 zł. Po przedstawieniu definicji rodziny (organ błędnie wskazał na art. 5 pkt 16 ustawy – uwaga Sądu) z podkreśleniem, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego wyjaśniono, że dla ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych bez znaczenia pozostaje okoliczność prowadzenia wspólnego gospodarstwa przez odwołującą, jej córkę i ubezwłasnowolnionego syna. Definicja rodziny uwzględnia bowiem wyłącznie status prawny, nie zaś faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Kolegium podało, że odwołująca została ustanowiona przez Sąd Rejonowy w C. opiekunem prawnym dla ubezwłasnowolnionego M.S., a ustawodawca nie rozróżnił podstaw do ustanowienia opiekunem prawnym, ani też więzi rodzinnej pomiędzy opiekunem prawnym, a osobą znajdującą się pod jego opieką. W rozumieniu definicji rodziny dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego stanowi odrębną rodzinę, a zgodnie z art. 5 ust. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, ustalając dochód uwzględnia się tylko dochód dziecka. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji w zakresie wyliczenia uzyskiwanego przez ubezwłasnowolnionego dochodu i przyjął także, że dochód ten przekracza kryterium dochodowe. Stosownie do treści art. 5 ust. 3-3b ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium dokonało porównania wysokości różnicy pomiędzy uzyskiwanym przez ubezwłasnowolnionego dochodem, a kryterium dochodowym i wysokością łącznej kwoty wnioskowanych świadczeń rodzinnych (zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku) i potwierdziło stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji organu I instancji co do tego, że w sprawie nie może mieć zastosowania zasada "złotówka za złotówkę". W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji R.S. zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdziła, że jej syn jest osobą pełnoletnią lecz jako osoba niepełnosprawna nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Jej zdaniem zastosowany przez organ przepis nie ma zastosowania do osoby ubezwłasnowolnionej, a jedynie do dziecka wymagającego opieki ze względu na śmierć lub pozbawienie władzy rodzicielskiej jego rodziców. Skarżąca podniosła, że jako ubezwłasnowolniony, jej syn tworzy rodzinę z matką i siostrą, a ponieważ kontynuuje naukę należy mu się zasiłek rodzinny do 24 roku życia. Odmowa przyznania świadczenia wynika jej zdaniem z dyskryminacji i subiektywnej oceny przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowo przedstawioną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) – dalej P.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. Skarga wniesiona na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie mogła zostać uznana za skuteczną, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wniosek skarżącej dotyczył przyznania uprawnienia do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego świadczenia, które regulowane jest przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przyznawanie zasiłków rodzinnych nie należy do uznania organu administracji, a uzależnione jest od spełnienia warunków określonych ustawą Nie jest możliwe przyznanie zasiłku, gdy warunki te nie są spełnione, gdyż organ działałby wbrew obowiązującemu prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na dwie podstawowe zasady procedury administracyjnej, wywodzące się wprost z art. 2 Konstytucji RP, nakazujące organom administracji publicznej w swoim działaniu opierać się na obowiązującym prawie, a w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z normy prawnej zawierającej jedną z przywołanych zasad, a to z art. 7 K.p.a. wynika jednoznacznie, że dotyczący ona nie tylko sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu stanowi wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący do "załatwienia sprawy". Natomiast działanie na podstawie prawa, o czym mowa w art. 6 K.p.a to nie tylko obowiązek powołania się na właściwe przepisy obowiązującego prawa ale także prawidłowe ustalenie ich znaczenia. Powszechnie przyjmuje się, że jeśli określone pojęcie zostało zdefiniowane w akcie normatywnym, to sformułowanego znaczenia definiowanego terminu nie wolno przełamywać przy zastosowaniu innych rodzajów wykładni (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 203-205 czy Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 29 stycznia 2004 r. sygn. I KZP 39/03, publ. OSNKW 2004r. z. 2, poz. 13 i postanowieniu 7 sędziów z dnia 20 września 2007r. sygn. I KZP 28/07 publ. OSNKW 2007/10/70). Unormowanie art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi definicję terminu "rodzina". Definicja ta nie zawiera zwrotów niedookreślonych i nie pozostawia miejsca na ich swobodną interpretację. Organy nie zostały uprawnione do badania czy w danym stanie faktycznym zastosowanie definicji legalnej rodziny jest korzystniejsze dla strony czy też należałoby odstąpić od tej definicji na korzyść innego rozumienia tego terminu. Jak zasadnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ nie jest również uprawniony do badania przyczyn ustanowienia opieki prawnej dla osoby, której wydatki na utrzymanie mają być częściowo pokryte z zasiłku rodzinnego. Co więcej, ustawodawca nie upoważnił organu do badania, czy opiekunem prawnym wyznaczony został rodzic biologiczny i w przypadku zaistnienia takiego faktu, zaliczania osoby pozostającej pod opieką prawną do członków rodziny, wbrew brzmieniu art. 3 pkt 16 in fine ustawy o świadczeniach rodzinnych. Także regulacja zamieszczona w art. 5 ust. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje organom marginesu swobody w zakresie ustalenia dochodu dziecka pozostającego po opieką prawną. W sposób jednoznaczny ustawodawca określił bowiem, że w przypadku, gdy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, ustalając dochód uwzględnia się tylko dochód dziecka. Jak wynika z przebiegu legislacyjnego zmierzającego do wprowadzenia rządowego projektu ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a to poprawki obowiązującej obecnie w treści art. 3 pkt.16 i art. 5 ust. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych – zmiana odnosząca się do definicji rodziny wynika z tego, że ".Czasami ustanawiani dla dzieci opiekunowie prawni są obcymi osobami. Do ogólnego dochodu takiej rodziny wliczane są dochody także współmałżonków opiekunów prawnych. W ten sposób zawyża się także dochody dziecka. Przez to eliminuje się możliwość otrzymania przez nie świadczenia rodzinnego. Proponujemy zmienić definicję rodziny, aby przy ustalaniu dochodu nie brano pod uwagę dochodu opiekunów prawnych. Według tej zasady rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne (rodzinne); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego" (prace Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z rządowym "Programem uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych" /nr 26/ z dnia 25 listopada 20004r. Biuletyn nr 3916/IV). Dodatkowo z druku Sejmowego nr 3393 z dnia 27 października 2004 r Sejm IV Kadencji) wynika, że "Nie ma możliwości przy tak skonstruowanym brzmieniu tych przepisów ustalenia składu i dochodu jednej rodziny, ponieważ wchodzą tu w grę dwie rodziny: rodzina osoby wymagającej opieki i rodzina obca – opiekuna prawnego". Biorąc pod uwagę wolę ustawodawcy i cel jaki mu przyświecał przy uchwalaniu brzmienia analizowanych regulacji prawnych nie jest możliwe podzielnie stanowiska skarżącej. W rzeczywistości sytuacja dochodowa osoby pozostającej pod opieką prawną w kontrolowanej sprawie jest na tyle dobra, że byłoby korzystniejsze dla niej ustalanie wysokości dochodu według generalnej reguły dochodu rodziny w rozumieniu art. 3. pkt 16. Wobec wyraźnie ustalonych w ustawie reguł wykluczone jest jednak tworzenie indywidualnych zasad obliczania dochodu ad casum, w zależności od danej sytuacji faktycznej. Dokonując kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zarówno z uwzględnieniem zarzutów skargi, jak i z urzędu, co nakazuje sądom administracyjnym regulacja art. 134 § 1 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane decyzje nie budzą wątpliwości co do ich legalności. W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie była skuteczna, orzeczono o jej oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.