II FSK 2274/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA del. Artur Adamiec (sprawozdawca), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Kr 2/17 w sprawie ze skargi J. F. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie skargi na bezczynność organu polegającą na braku rozpoznania wniosku o wyłączenie wójta gminy od udziału w postępowaniach podatkowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Kr 2/17 oddalił skargę J. F. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie skargi na bezczynność organu polegającą na braku rozpoznania wniosku o wyłączenie wójta gminy od udziału w postępowaniach podatkowych. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że 30 grudnia 2016 r. wpłynęła skarga J. F. na bezczynność SKO w Krakowie polegająca na braku rozpoznania jego wniosku z 17 sierpnia 2016 r. o wyłączenie na podstawie art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej od udziału w postępowaniach podatkowych toczących się pod numerami [...] - E. B., Wójta Gminy Z. W uzasadnieniu skargi podano, że postępowanie SKO w Krakowie w istotny sposób narusza zasady postępowanie podatkowego określone w art. 121 § 1, art. 122 i art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej. W ocenie skarżącego brak bezpośredniego przełożonego w stosunku do wójta, burmistrza czy prezydenta miasta nie może czynić martwą instytucji z art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej w stosunku do osoby piastującej funkcję organu. W takiej sytuacji przez bezpośredniego przełożonego należy rozumieć organ wyższego stopnia określony w art. 13 § 3 Ordynacji podatkowej, który rozpatrując kwestię wyłączenia osoby piastującej funkcję organu ocenia, czy zostały uprawdopodobnione okoliczności niewymienione w art. 130 § 1 mogące wywołać wątpliwości co do jej bezstronności w rozumieniu art. 130 § 3. Nadto regulacja zawarta w art. 132 Ordynacji podatkowej stanowi dodatkowy jeszcze powód wyłączenia wskazanego tam kręgu osób od załatwienia ich własnych spraw podatkowych i w żaden sposób nie pozostaje ona w sprzeczności ani nie wyłącza przyczyny opisanej w art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej, który hipotezą swą obejmuje zarówno pracowników jak i osoby piastujące funkcję organu. Zasadnym więc było merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku i nadanie mu odpowiedniej formy. Wydanie w tym przypadku postanowienia - czy o wyłączeniu organu, czy o odmowie wyłączenia było nieodzowne, z punktu widzenia możliwości skarżenia rozstrzygnięcia na dalszym etapie postępowania. Ponieważ od 17 sierpnia 2016 r. SKO nie wydało w tej sprawie żadnego rozstrzygnięcia, ograniczając się do wyrażenia odmiennej od skarżącego oceny, pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż nie ma podstaw prawnych do rozstrzygnięcia w sposób merytoryczny wniosku o wyłączenie Wójta Gminy Z. i wydania postanowienia w tym zakresie. Kolegium nie jest uprawnione do rozpoznania wniosku o wyłączenie organu na podstawie art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej, gdyż przepis ten dotyczy pracownika organu, a nie organu (wójta), którego funkcję wykonuje piastun organu jednoosobowego. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2012.270 ze zm.) dalej "p.p.s.a", WSA w Krakowie podzielił stanowisko organu. Dodatkowo wskazał, że wójt nie może podlegać wyłączeniu na podstawie art. 130, lecz na podstawie art. 132 Ordynacji podatkowej, (w którym wskazano tylko niektóre przyczyny wyłączenia wymienione w art. 130 Ordynacji podatkowej). W niniejszej sprawie przyczyn, o jakich mowa w art. 132 Ordynacji podatkowej wnioskodawca nie podał, gdyż wskazał jedynie na wątpliwość co do bezstronności. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Powyższe rozwiązanie nie pozbawia strony prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia jest bowiem tylko jednym z gwarantów realizacji takiego uprawnienia. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią, a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego właściwą formą załatwienia przekazanego przez Wójta Gminy Z. wniosku jest czynność materialno-techniczna (taką formę ma bowiem przekazanie podania według właściwości). Kolegium prawidłowo więc pismem z 3 listopada 2016 r. wyjaśniło swoje stanowisko, zaś akta sprawy wraz z wnioskiem zostały przekazane organowi I instancji właściwemu do prowadzenia postępowań podatkowych, który wydając decyzję powinien odnieść się w uzasadnieniu do składanych w toku sprawy wniosków. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucił w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to: art. 130 § 3 i art. 132 Ordynacji podatkowej poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni przepisów skutkującej uznaniem, że nie jest możliwym wyłączenie z udziału w postępowaniu E. B. – Wójta Gminy Z. ze względu na wykazane okoliczności wywołujące wątpliwość co do bezstronności Wójta Gminy Z. Nadto zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1, art. 122, art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo iż zachodziła podstawa do stwierdzenia bezczynności SKO w Krakowie co do rozpoznania wniosku o wyłączenie Wójta Gminy,Z. — E. B. Sąd nie dostrzegł braku jakiejkolwiek inicjatywy organu w wyjaśnieniu sprawy lub obligatoryjnej weryfikacji przesłanek wyłączenia osoby, której dotyczył wniosek o wyłączenie. W ocenie skarżącego za możliwością wyłączenia osoby piastującej funkcję organu na gruncie art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej przemawiają zasady zaufania i prawdy obiektywnej. Przyznał, że struktura ustrojowa samorządu terytorialnego nie odpowiada w pełni założeniom Ordynacji podatkowej, jednakże brak bezpośredniego przełożonego w stosunku do wójta, burmistrza czy prezydenta miasta nie może czynić martwą instytucji z art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej w stosunku do osoby piastującej funkcję organu. W takiej sytuacji przez bezpośredniego przełożonego należy rozumieć organ wyższego stopnia określony w art. 13 § 3 Ordynacji podatkowej, który rozpatruje kwestię wyłączenia osoby piastującej funkcję organu, ocenia czy zostały uprawdopodobnione okoliczności niewymienione w art. 130 § 1 Ordynacji podatkowej, mogące wywołać wątpliwości co do jej bezstronności w rozumieniu art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej. Skarżący podniósł, że regulacja z art. 132 Ordynacji podatkowej stanowi dodatkowy jeszcze powód wyłączenia wskazanego tam kręgu osób. W ocenie skarżącego wobec wyżej wskazanych okoliczności, zasadnym pozostaje merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowego wniosku i nadanie mu odpowiedniej formy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są bezpodstawne co uzasadnia jej oddalenie. W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 130 § 3 i art. 132 Ordynacji podatkowej skutkującą uznaniem, że nie jest możliwym wyłączenie z udziału w postępowaniu Wójta Gminy ze względu na wykazane okoliczności wywołujące wątpliwość co do jego bezstronności. Zarzut ten ma rozstrzygające znaczenie dla stwierdzenia, czy doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania tj art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8 i art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1, art. 122, art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo iż zachodziła podstawa do stwierdzenia bezczynności. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 130 § 3 i art. 132 Ordynacji podatkowej. Podstawą żądania stwierdzenia bezczynności organu w niniejszej sprawie, jest zdaniem skarżącego, brak rozpoznania jego wniosku z 17 sierpnia 2016 r. o wyłączenie na podstawie art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej od udziału w postępowaniach podatkowych toczących się pod numerami [...] - E. B., Wójta Gminy Z. Zgodnie z treścią art.130§3 Ordynacji podatkowej ( w brzmieniu obowiązującym w momencie złożenia wniosku) bezpośredni przełożony pracownika lub funkcjonariusza celnego jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika lub funkcjonariusza celnego. Przepis ten dotyczy wyłączenia pracownika , a nie organu. A właśnie wyłączenia organu- wójta gminy- domaga się skarżący. Podstawę prawną do wyłączenia wójta stanowi art. 132 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z jego treścią wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, ich zastępcy oraz skarbnik jednostki samorządu terytorialnego podlegają wyłączeniu od załatwiania spraw dotyczących ich zobowiązań podatkowych lub innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego ( §1). Przepis § 1 stosuje się również do spraw dotyczących: 1) małżonka, rodzeństwa, wstępnych, zstępnych albo powinowatych do drugiego stopnia osób wymienionych w § 1; 2) osób związanych stosunkiem przysposobienia, opieki lub kurateli z osobami wymienionymi w § 1; 3) osób pozostających z osobami wymienionymi w § 1 w takim stosunku prawnym, że może to mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W przypadku wystąpienia okoliczności określonych w art. 132 § 1,2 Ordynacji podatkowej z mocy prawa następuje utrata przez organ podatkowy zdolności do rozpoznania sprawy. Wyłączony organ staje się zatem niewłaściwy w sprawie. Tym samym, skoro dochodzi do wyłączenie organu z urzędu, ustawa nie wskazuje na jakikolwiek organ, który byłby władny do rozpoznania wniosku o wyłączenie w trybie art.132 Ordynacji podatkowej. Natomiast zgodnie z treścią art.132 § 3 Ordynacji podatkowej w przypadku wyłączenia organu, o którym mowa w § 1, samorządowe kolegium odwoławcze wyznacza, w drodze postanowienia, organ właściwy do załatwienia sprawy. Przepis ten, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie stanowi normy kompetencyjnej dla SKO do rozstrzygania w kwestii wyłączenia organu. Upoważnia jedynie SKO do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy w sytuacji gdy organ pierwotnie właściwy uległ wyłączeniu. Podkreślenia wymaga, że katalog przesłanek powodujących wyłączenie osób wskazanych w art. 132 § 1 Ordynacji podatkowej od załatwiania spraw jest zamknięty. W niniejszej sprawie skarżący domagając się wyłączenia wójta nie wskazuje na żadną z przesłanek określonych w art.132 Ordynacji podatkowej. Podnosi natomiast kwestię bezstronności wójta , a więc okoliczności określone w art.130 § 3 Ordynacji podatkowej dotyczące wyłączenia pracownika organu, a nie samego organu. A ponieważ, jak Sąd I instancji trafnie uznał, osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu, to tym samym Kolegium nie jest uprawnione do rozpoznania wniosku o wyłączenie organu na postawie art.130§3 Ordynacji podatkowej. Zastosowanie ogólnej konstrukcji bezczynności organu administracji publicznej prowadzi do stwierdzenia, że jest to stan prawny w którym organ posiadający na podstawie przepisu kompetencję do stosowania prawa, będąc zobowiązanym do podjęcia określonych działań, nie podejmuje ich. A więc nie realizuje swoich kompetencji pomimo ciążącego na nim obowiązku w tym zakresie. Bezczynność to zatem stan w którym organ nie podejmuje, żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. W rozstrzyganej sprawie art.132 Ordynacji podatkowej nie daję Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu umocowania do rozstrzygania w kwestii wyłączenia organu od rozpoznania sprawy. Tym samym SKO, w toku postępowania przed organem I instancji, wbrew żądaniom skarżącego nie jest uprawnione do merytorycznej oceny złożonego wniosku o wyłączenie. Jednocześnie stwierdzić należy, że złożenie wniosku o wyłączenie spowodowało podjęcie działania przez SKO. Tym działaniem było przedstawienie w piśmie z 3 listopada 2016 roku swojego stanowiska w kwestii złożonego wniosku i przekazanie organowi I instancji akt spawy wraz ze złożonym wnioskiem, który to organ wydając decyzję winien w jej uzasadnieniu odnieść się także do kwestii poruszonej we żądaniu wyłączenia. Mając powyższe na względzie uznać należy równocześnie, że nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Skoro dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art.130§3 i 132 Ordynacji podatkowej jest prawidłowa i uzasadnia uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie dopuściło się bezczynności, to bezzasadny jest zarzut, że doszło do naruszenia art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8 i art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 1, art. 122, art. 130 § 3 Ordynacji podatkowej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.