II SA/Łd 49/17

Dnia 12 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi S.-D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej S.-D. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...] odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił J. S.-D. przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko A. Z. w okresie od 1 kwietnia 2016r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ wskazał na treść przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016r. poz. 195 ze zm.), dalej przywoływanej również jako "ustawa" stwierdzając, że J. S.-D. nie spełnia żadnego z powyższych warunków, w związku z tym świadczenie wychowawcze na dziecko A. Z. nie przysługuje. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. S.-D. wskazując, że w Polsce istnieje obowiązek bezpośredniego stosowania dyrektyw organów Unii Europejskiej i związku z tym w przedmiotowej sprawie powinien być uwzględniony art. 11d dyrektywy Rady 203/109/WE z dnia 25 listopada 2003r., zgodnie z którym rezydent długoterminowy korzysta z równego traktowania z obywatelami danego państwa pod względem zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej i ochrony socjalnej, określonych przez prawo krajowe. Strona podniosła, że jako osoba posiadająca status rezydenta długoterminowego jest uprawniona do uzyskania świadczenia wychowawczego na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, a w sposób błędny przyjęto, że powinien być stosowany do niej art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy dotyczący cudzoziemców. Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania S.-D. J., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia przywołano przepisy odnoszące się do zakresu podmiotowego ustawy wynikającego z art. 4 ust. 2 oraz art. 1 ust. 2 i wskazało, że S.-D. J., obywatelka Tajwanu, posiada zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej i ma wydaną kartę pobytu nr [...] ważną do dnia 22 października 2017r. Zdaniem Kolegium rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Ł. w stanie faktycznym ustalonym na dzień orzekania, było rozstrzygnięciem prawidłowym, nienaruszającym ani przepisów postępowania administracyjnego, ani norm zawartych w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Odnosząc się do odwołania strony organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy dotyczy obywateli polskich, zaś obywatele innych państw, którym przysługują uprawnienia takie jak obywatelom polskim, otrzymują świadczenia wynikające z ustawy przy spełnieniu warunków z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy. Przepisy dyrektyw europejskich wymagają implementacji, która nastąpiła przez treść art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że uprawnienie, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2016r. poz. 645 ze zm.), zgodnie z którym cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi tylko podstawę do skutecznego ubiegania się przez cudzoziemca do uzyskania zezwolenia na pracę i wymaga zamieszczenia w karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy", aby mogło być podstawą przyznania świadczenia wychowawczego na zasadzie art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy, której to adnotacji odwołująca nie uzyskała na karcie pobytu. W ocenie Kolegium wnioskodawczyni nie spełniła warunków podmiotowych otrzymania świadczenia wychowawczego, co obligowało organ I instancji do odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko A. Z. w okresie od 1 kwietnia 2016r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie złożyła S.-D. J., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy poprzez jego niezastosowanie oraz przepisów postępowania, tj. art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23), dalej zwanej jako "K.p.a.", i art.64 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że posiada status rezydenta długoterminowego UE, a z przepisów art. 6 i 7 dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003r. wynika, iż głównym kryterium uzyskania powyższego statusu jest czas zamieszkania na terytorium Państwa Członkowskiego, które jest rozumiane jako legalne i nieprzerwane, a związki danej osoby z państwem, w którym ubiega się o uzyskanie statusu rezydenta długoterminowego, muszą posiadać charakter trwały. Obywatele państw trzecich składający odpowiednie wnioski powinni udowodnić, że posiadają odpowiednie środki oraz ubezpieczenie zdrowotne, aby nie stanowić obciążenia dla państwa członkowskiego. Skarżąca podkreśliła, iż cudzoziemcy posiadający status rezydenta długoterminowego UE w przypadku chęci podjęcia pracy nie muszą uzyskiwać zezwolenia na pracę. Zdaniem autorki skargi organy orzekające uchybiły również zasadzie określonej w art. 9 K.p.a., z której wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a ponadto mają czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W przedmiotowym postępowaniu wskazane wyżej działania ze strony organu nie miały bowiem miejsca, mimo oczywistej nieznajomości prawa przez S.-D. J. Skarżąca wyjaśniła, że ograniczono się jedynie do wskazania, iż nie zostały spełnione kryteria uprawniające cudzoziemców do uzyskania świadczenia, określone w art. 1 ust. 2 ustawy, nie wyjaśniając, iż niezbędna jest wymiana dokumentu. Ponadto – zdaniem skarżącej – naruszono również art. 64 § 2 K.p.a., bowiem organ I instancji był zobowiązany do wezwania do uzupełnienia braków w terminie 7 dni, podczas gdy została wydana decyzja o odmowie przyznania świadczenia. Z powyższych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że przyznanie świadczenia wychowawczego nie jest uzależnione od posiadania określonego statusu, uprawniającego do dostępu do rynku pracy, tylko od posiadania stosownej adnotacji w karcie pobytu. Wykładnia literalna art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy jest jasna i prowadzi do jednoznacznych rezultatów, a zatem sięganie do innych metod wykładni i przyznanie świadczenia wbrew jednoznacznie brzmiącemu przepisowi stanowi niedopuszczalną wykładnię contra legem. Dodatkowo organ wskazał, że umieszczenie w art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy, warunku posiadania w karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy'' miało na celu uproszczenie postępowania właściwym organem, który co do zasady nie ma kompetencji do badania uprawnień cudzoziemców do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tym kierunku zmierza wykładnia systemowa. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1518 ze zm.) osoby posiadające status rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (art. 1 ust. 2 pkt 2c tej ustawy) otrzymują świadczenie rodzinne, bez konieczności uzyskiwania adnotacji "dostęp do rynku pracy", którą to adnotację winni uzyskiwać inni cudzoziemcy. Skoro ustawodawca tworząc nową ustawę o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wzorującą się w wielu zakresach na ustawie o świadczeniach rodzinnych i powtarzającą szereg uregulowań, w odmienny sposób przewidział sytuację osób posiadających status rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, uzależniając ich uprawnienie od uzyskania adnotacji "dostęp do rynku pracy", to nie można przyjmować, że świadczenie to jest zależne od posiadania samego statusu, niezależnie od uzyskania adnotacji "dostęp do rynku pracy". Jednocześnie organ podkreślił, że tym samym adnotacja w karcie pobytu jest warunkiem materialnym uzyskania świadczenia wychowawczego, a jej brak nie może być uzupełniany w trybie art. 64 § 2 K.p.a., bowiem przepis ten dotyczy braków podania, nie zaś braków, powodujących niemożliwość przyznania świadczenia wychowawczego. Tym samym – w ocenie organu odwoławczego – zarzuty naruszenia przepisów zawartych w skardze są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę uwzględniając skargę może uchylić akt, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a może to uczynić, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona została decyzja odmawiającą przyznania stronie świadczenia wychowawczego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 1 ust. 2 pkt 2c i 2d ustawy stanowiący, iż prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom: c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz.U. poz. 1650 ze zm.), jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącej wnioskowanego świadczenia, z uwagi na to, że mając status rezydenta długoterminowego UE posiada kartę stałego pobytu (art. 240 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. ustawy o cudzoziemcach), jednakże pozbawioną adnotacji "dostęp do rynku pracy". Takie zapatrywanie organów administracji uznać wypada za naruszające prawo. Wprawdzie z literalnego brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy wynika, że cudzoziemcy posiadający status rezydentów długoterminowych UE nie zostali wskazani wprost jako uprawnieni do otrzymania świadczenia wychowawczego, bez względu na istnienie na ich karcie pobytu adnotacji o dostępie do rynku pracy, to jednak należy uznać, iż tej kategorii cudzoziemców z samego faktu posiadania karty pobytu przysługuje uprawnienie do świadczenia wychowawczego. Analizując status prawny rezydenta długoterminowego UE wypada wskazać, iż kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (art. 240 ustawy o cudzoziemcach). Na karcie pobytu cudzoziemca adnotację "dostęp do rynku pracy" umieszcza się w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach). Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą stałego pobytu uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast cudzoziemcy posiadający status rezydenta długoterminowego UE w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016r., poz. 645, ze zm.), są z mocy prawa uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że cudzoziemiec posiadający status rezydenta długoterminowego UE jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle powyższej argumentacji nie można się zgodzić ze stanowiskiem organów, iż skarżąca będąc zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej rezydentem długoterminowym UE i legitymując się kartą pobytu, na której brak adnotacji "dostęp do rynku pracy" nie jest uprawniona do świadczenia wychowawczego na dziecko. Wykładnia językowa art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy, której hołdują organy administracji prowadzi do rezultatów niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Świadczenie wychowawcze nie przysługuje bowiem cudzoziemcom tylko dlatego, że legitymują się kartą stałego pobytu z adnotacją o dostępie do rynku pracy ale dlatego, że mają uprawnienie do podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem wypełniają dyspozycje art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach. Umieszczenie w art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy warunku posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" miało zapewne na celu uproszczenie postępowania przed właściwym organem. Nie jest to jednak warunek materialnoprawny, jak chciałby tego organ odwoławczy, ale raczej warunek dowodowy, pozwalający organowi, który co do zasady pozbawiony jest kompetencji do badania uprawnień cudzoziemców do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w sposób bezproblemowy (a wręcz automatyczny) ustalić przesłankę dostępu cudzoziemca do rynku pracy. Organ nie może jednak poprzestać na takiej prostej konstatacji o braku stosownej adnotacji na karcie pobytu wobec rezydenta długoterminowego UE, który z mocy prawa, z uwagi na posiadany status prawny, ma wręcz nieograniczony dostęp do aktywności zawodowej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższego nie dezawuuje okoliczność, iż w art. 1 ust. 2 pkt 2c ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1518 ze zm.) przewidziana została możliwość przyznania świadczeń rodzinnych uregulowanych tą ustawą przez osoby posiadające status rezydenta długoterminowego UE bez konieczności posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy". Powyższe świadczy raczej o tym, że w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nastąpiło swoiste pominięcie legislacyjne w określeniu statusu prawnego rezydenta długoterminowego UE, w żadnym zaś razie nie stanowi to bariery do zrekonstruowania statusu tegoż cudzoziemca na gruncie omawianej ustawy, z zastosowaniem reguł systemowej i celowościowej wykładni prawa. Powyższe zapatrywanie znajduje oparcie nie tylko na gruncie prawa krajowego ale także wynika z zasady niedyskryminacji rezydentów długoterminowych UE, mającej swe źródło w art. 11 dyrektywy Rady 2003/109/UE z dnia 25 listopada 2003r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U. 2004, L 16, s. 44), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2011r. (Dz.U. 2011, L 132, s. 1), stanowiącym, iż ta kategoria cudzoziemców korzysta z prawa do równego traktowania z obywatelami danego państwa członkowskiego w odniesieniu m.in. do: - dostępu do zatrudnienia i prowadzenia działalności na własny rachunek pod warunkiem, że działalność ta nie pociąga za sobą nawet okazyjnego zaangażowania w sprawowanie władzy publicznej, jak również do warunków zatrudnienia i pracy, w tym warunków zwolnień i wynagrodzeń (art. 11 ust. 1a); - zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej i ochrony socjalnej, określonych przez prawo krajowe (art. 11 ust. 1d). Wprawdzie przepis art. 11 ust. 4 powyższej dyrektywy Rady pozwala państwom członkowskim na ograniczenie zasady równego traktowania w odniesieniu do pomocy społecznej i ochrony socjalnej do świadczeń podstawowych, to jednak regulacja ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Świadczenie wychowawcze stanowi bowiem świadczenie podstawowe z zakresu pomocy społecznej, a nadto organ publiczny, czy to na poziomie krajowym, regionalnym, czy lokalnym, może powoływać się na powyższe odstępstwo od zasady równego traktowania jedynie w sytuacji, gdy władze danego państwa członkowskiego właściwe do wprowadzenia w życie ww. dyrektywy jasno wyraziły zamiar powołania się na to odstępstwo. (vide: wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2012r. w sprawie C-571/10 Servet Kamberaj v. Istituto per l’Edilizia sociale della Provincia autonoma di Bolzano (IPES) i inni, http://curia.europa.eu ) Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w odniesieniu do świadczenia z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Wykładnia przepisu art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy zaprezentowana przez organy administracji prowadziłoby także do naruszenia przepisów art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1 Konstytucji, jak również art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526) (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016r. sygn. akt II SA/Ol 995/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Konkludując należy jasno opowiedzieć się za wykładnią systemową i celowościową art. 1 ust. 2 pkt 2d ustawy, przyznającą uprawnienie do świadczenia wychowawczego rezydentowi długoterminowemu UE, który legitymując się kartą stałego pobytu jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego czy uprawnienie to zostało ujawnione na karcie pobytu poprzez wpisane stosownej adnotacji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające uwzględnią wykładnię prawa wyrażoną w niniejszym wyroku (art. 153 P.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. ds