II OSK 196/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1102/16 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...]" w K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1102/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę L. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2016 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia 30 grudnia 2015 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 , art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nałożono na L. W. obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na: przebudowie budynku przy ul. [...] w K. w zakresie lokalu użytkowego usytuowanego w parterze oraz elewacji frontowej bez uzyskania właściwej zgody z organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł L. W. zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, bezpośrednio godzącego w zasadę praworządności: – naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego a w szczególności poprzez nieustalenie stanu faktycznego istniejącego na dzień orzekania co w zasadzie doprowadziło do domniemania zakresu samowoli budowlanej; – naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezdefiniowanie zakresu domniemanych robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; – art. 156 § 1 pkt 5 (z uzasadnienia wynika, że zarzut dotyczy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) poprzez pominięcie, iż zakres dokonanych przez inwestora prac mial charakter prac niezbędnych i ich specyfika uniemożliwia przywrócenie stanu poprzedniego, co czyni zaskarżoną decyzję niewykonalną a niewykonalność ta istniała już w czasie wydawania zaskarżonej decyzji i jest nieusuwalna przez cały czas, a to głównie dlatego, że wymienione witryny i instalacja uległy kompletnej degradacji i po ich usunięciu nie będzie możliwe przywrócenie poprzedniego stanu. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a ponadto o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uczestnik [...]" z siedzibą w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że wprowadzony w art. 176 pkt 2 p.p.s.a. wymóg przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia oznacza, że autor skargi kasacyjnej powinien określić przepisy prawa, które zdaniem strony skarżącej uległy naruszeniu przez sąd pierwszej instancji oraz wykazać, w jaki sposób nastąpiło naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania. Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów prawa, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, natomiast nie jest dopuszczalne, aby Sąd ten dokonywał konkretyzowania, uzupełniania bądź korygowania wadliwie sformułowanych zarzutów kasacyjnych. W niniejszej sprawie zarzuty zawarte w podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie mogły podważyć zaskarżonego wyroku, bowiem sformułowane zostały w sposób nieadekwatny do stanu faktycznego i prawnego, będącego podstawą podjętego przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia. Zaznaczyć należy, że przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącego, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał na braki materiału dowodowego, które uniemożliwiły ocenę co do sposobu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w ramach postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki weryfikując zaskarżoną decyzję wyjaśnił z jakich przyczyn konieczne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., który nałożył na skarżącego obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki zaznaczył, że z przedstawionych przez inwestora dokumentów nie wynika jednoznacznie jakie roboty budowlane zostały wykonane oraz to, czy odpowiadają one warunkom technicznym. Sąd wskazał również, że dopiero prawidłowe ustalenie zakresu wykonanych robót pozwoli na miarodajną ocenę, czy skarżącemu przysługuje tytuł prawny do dysponowania obiektem na cele budowlane. Ponadto Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość "legalizacji" robót budowlanych wykonanych przy zabytku bez wymaganego pozwolenia, co powinno być zbadane w niniejszej sprawie. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie odnoszą się do oceny Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie zasadności podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy. Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie konkretyzuje na czym miałoby polegać uchybienie Sądu Wojewódzkiego przy ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie. Z kolei twierdzenie co do "nieustalenia stanu faktycznego istniejącego na dzień orzekania" jest niezrozumiałe w sytuacji, gdy w sprawie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a Sąd Wojewódzki takie rozstrzygnięcie zaakceptował. Całkowicie błędne jest twierdzenie strony skarżącej, że zarówno organ odwoławczy, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny pominęły fakt, "że nie jest możliwe przywrócenie stanu zgodnego z prawem w zakresie elewacji i wymiany instalacji poprzez inne działania niż zalegalizowanie tych robót". Kwestia sposobu i możliwości "zalegalizowania" robót budowlanych nie była przedmiotem oceny organu odwoławczego oraz Sądu Wojewódzkiego z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W zaskarżonym wyroku wykazano, że braki postępowania wyjaśniającego sprawiły, że przedwczesne było rozstrzygnięcie organu powiatowego co do sposobu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., a "niezdefiniowanie zakresu domniemanych robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę" było następstwem tego, że właśnie w tym zakresie zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. Zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest chybiony, bowiem twierdzenie strony skarżącej o "niewykonalności decyzji" nie przystaje do rozstrzygnięcia kasacyjnego, w następstwie którego sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez organ pierwszej instancji. Kwestia kwalifikacji robót budowlanych jako przebudowy nie została objęta skargą kasacyjną, gdyż nie sformułowano zarzutu w zakresie naruszenia prawa materialnego. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie weryfikował stanowiska Sądu Wojewódzkiego zajętego w tym zakresie. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, jako nieznajdujący oparcia w przepisach ustawy.