II SA/Rz 1520/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność w sprawie wdrożenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. C. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J.C. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej Kolegium, z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność w sprawie wdrożenia postępowania egzekucyjnego, wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] nakazał Gminie Miejskiej [...] wykonanie kanalizacji deszczowej przy drodze ul. [...] i odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji deszczowo – sanitarnej przebiegającej w odległości 130 m od wschodniego odcinka działki nr 1979/8. Pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. J.C. wystąpił do Kolegium ze skargą w trybie art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej u.p.e.a.") na bezczynność wierzyciela - Burmistrza Miasta [...] w sprawie wdrożenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do zobowiązanej Gminy [...] uchylającej się, mającego na celu wykonanie obowiązku wynikającego z przywoływanej wyżej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Kolegium oddaliło skargę J.C. wyjaśniając, że w następstwie jego wniosku z dnia 29 lutego 2016 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w powyższej sprawie wierzyciel wystąpił do Wydziału Rozwoju Miasta i Infrastruktury Technicznej UM w [...] z prośbą o wskazanie etapu realizacji nakazu wynikającego z decyzji z dnia [...] września 2015 r. Z ustaleń organu wynikało, że w 2015 r. Gmina [...] usunęła elementy utwardzenia terenu wykraczające poza granice pasa drogowego ul. [...] – działka nr 1979/8. Roboty te zakończono w dniu 9 listopada 2015 r. W dalszej perspektywie planowana jest realizacja budowy ul. [...] z dostosowaniem jej do parametrów technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. W związku z tym Gmina prowadzi czynności mające na celu nabycie działek nr 2075 i 2077 oraz nr 2077/1 i 2077/2 z przeznaczeniem na poszerzenie ulicy. W roku bieżącym w budżecie miasta została zabezpieczona odpowiednia kwota na wykup działki i opracowanie kompleksowej dokumentacji projektowej obejmującej budowę drogi, kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego. Powyższe ustalenia uzasadniały wniosek, że podejmowane i planowane przez Gminę [...] działania inwestycyjne nie świadczą o uchylaniu się od wykonania obowiązku nałożonego wyżej wymienioną decyzją. W zażaleniu na opisane wyżej postanowienie J.C. zakwestionował ustalenia organu z których wynikało, że Gmina usunęła z jego działki nr 2075/2 i 2077/2 wszystkie elementy utwardzenia terenu. Ponadto w jego ocenie faktycznie Gmina nie podejmuje działań (uchwał, projektów technicznych, ogłoszeń przetargów) potwierdzających zamiar realizacji przebudowy ulicy. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] sierpnia 2015 r. W całości podzieliło stanowisko wyrażone w uprzednio wydanym postanowieniu co do braku podstaw uznania, że Gmina uchyla się od wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] września 2015 r., a tym samym uznania bezczynności wierzyciela w zakresie podejmowania czynności egzekucyjnych mających na celu wyegzekwowanie obowiązku w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. Podjęte przez Gminę Miejską [...] w 2015 r. i planowane na rok bieżący kompleksowe prace inwestycyjne obejmując także roboty nakazane prawomocną decyzją z dnia 30 września 2015 r. w zakresie kanalizacji deszczowej. Świadczą o nieuchylaniu się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Potwierdza to treść pisma z dnia 4 kwietnia 2016 r. wystosowanego do J.C. w którym poinformowano stronę , że wykonanie decyzji uzależnione jest od pozyskania przez samorząd nieruchomości na cele budowlane. Samorząd przeprowadził rokowania mające na celu nabycie nieruchomości z przeznaczeniem na realizację rowu otwartego przy ul. [...]. Ze względów formalnoprawnych dla nieruchomości mającej być przedmiotem sprzedaży została założona nowa księga wieczysta , co było warunkiem sporządzenia notarialnej umowy przenoszącej własność. Ta ostatnia czynności stała się jednak przedmiotem kontroli instancyjnej, co oznacza, że obecnie nie można wskazać daty zawarcia umowy sprzedaży. Zlecenie opracowania dokumentacji projektowej odwodnienia jeszcze nie zostało dokonane, gdyż do chwili uregulowania tytułu do nieruchomości zaciągnięcie zobowiązania byłoby przedwczesne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.C. zażądał uchylenia obu postanowień Kolegium, stwierdzenia bezczynności Burmistrza [...] w tej sprawie oraz zobowiązania ww. organu do wdrożenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do Gminy Miejskiej [...] oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Nawiązując do stanowiska Kolegium wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że bezczynność organu trwa już dokładnie rok. Gmina w tym czasie nie podjęła żadnych kroków prawnych administracyjnych czy innych mających na celu wykonanie decyzji. Jej obowiązkiem było wybudowanie kanalizacji burzowej na działce nr 1979/8. Nie można zatem uzależniać budowy odwodnienia od nabycia dodatkowego terenu celem jej wybudowania. A jeżeli nawet, to Gmina nie podjęła działań w tym kierunku rozmów z większością właścicieli działek, na których zamierza ją budować czy też w zakresie przetargu na wykonanie inwestycji. Ponadto obecnie zbliża się martwy okres inwestycyjny (zima). Zajęte w sprawie stanowisko Kolegium asekuracyjnie chroni Gminę i Burmistrza, ale kosztem obywatela i właściciela nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem rozpoznanej przez WSA skargi były postanowienia SKO wydane w przedmiocie oddalenia skargi J.C. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] (zwany także Burmistrzem) w sprawie wdrożenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do Gminy Miasto [....], a dotyczącego wykonania decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2015 r., znak [...], o zobowiązaniu Gminy Miasto [...] do wykonania kanalizacji deszczowej na działce nr 1979/8. Na mocy wskazanej decyzji administracyjnej Burmistrz nakazał Gminie Miejskiej [...] wykonanie kanalizacji deszczowej przy drodze ul. [...] w J. i odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji zbiorczej deszczowo – sanitarnej przebiegającej w odległości 130 m od wschodniego odcinka działki nr 1979/8. Wskazana decyzja została wydana m.in. na podstawie ustalenia, iż w wyniku remontu drogi gminnej należącej do Gminy Miasto [...], został zwiększony spływ wód opadowych z powierzchni działki gminnej nr 1979/8 na działki o nr 2075 i 2077 w stosunku do warunków pierwotnych. Uchylone przez Sąd postanowienia SKO zostały wydane na podstawie art. 6 u.p.e.a. Otóż w myśl art. 6 § 1 przytoczonej wyżej ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie (art. 6 § 1a u.p.e.a.). Sąd podziela trafne stanowisko doktryny prawa, że skarga o jakiej mowa w art. 6 § 1a u.p.e.a. może być wniesiona także wówczas, gdy organ egzekucyjny, będący równocześnie wierzycielem, nie wszczyna z urzędu postępowania egzekucyjnego. W takim przypadku, przedmiotem skargi będzie bezczynność organu polegająca na podejmowaniu z urzędu czynności egzekucyjnych. Prawo do złożenia skargi na bezczynność wierzyciela przysługuje każdemu, kto wykaże, że na skutek niewykonania obowiązku doszło do naruszenia jego praw lub obowiązków o jakimkolwiek charakterze prawnym, a nawet interesów faktycznych, niechronionych przez prawo (zob. Przybysz, Piotr Marek. Art. 6. W: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2015.). W zakończonej przed SKO sprawie skarżący w piśmie z dnia 10 lutego 2016 r. wyraźnie żądał od Burmistrza Miasta [...] wszczęcia postępowania egzekucyjnego, motywując to żądanie tym, że zobowiązana mocą tego Organu Gmina Miejska [...] nie podjęła żadnych czynności zmierzających do wykonania tego obowiązku i nawet nie zleciła opracowania dokumentacji technicznej na wykonanie kanalizacji deszczowej. Według strony, trwanie w bezczynności jest dostatecznym powodem do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Nie stanowi jakiejkolwiek kwestii fakt, iż w chwili rozpoznawania skargi J. C. obowiązek nałożony na zobowiązaną Gminę nie został wykonany i jednocześnie nie zostało wszczęte przez Burmistrza postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie wyżej wymieniony miał prawo domagać się wszczęcia postępowania egzekucyjnego bowiem poniósł szkody w wyniku naruszenia przez Gminę stosunków wodnych. Dlatego skarżący miał prawo do wniesienia skargi o jakiej mowa w art. 6 § 1a u.p.e.a. Skarga o jakiej mowa w art. 6 § 1a u.p.e.a. jest skargą zasadną jeżeli organ egzekucyjny pomimo tego, że obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej jest obowiązkiem wymagalnym, wbrew jednoznacznej treści art. 26 § 4 u.p.e.a. nie wystawia tytułu wykonawczego i nie wszczyna z urzędu postępowania egzekucyjnego. Obowiązek wynikający z decyzji (aktów indywidualnych) staje się wymagalny w dwóch sytuacjach: jeżeli decyzja, którą został nałożony, stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania (przy założeniu, że decyzja nie określa terminu wykonania obowiązku) albo jeżeli decyzja, którą został nałożony, wprawdzie nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa (zob. Przybysz, Piotr Marek. Art. 33. W: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2015). W niniejszej sprawie skarżący wyraźnie domagał się od Burmistrza Miasta [...] wszczęcia postępowania egzekucyjnego, czyli praktycznego zastosowania powołanego wyżej art. 26 § 4 u.p.e.a. Powyższa regulacja u.p.e.a. obliguje wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, aby przystąpił z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Nie może budzić wątpliwości, iż Burmistrz Miasta [...] w świetle art. 5 § 1 pkt. 1 oraz art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest wierzycielem obowiązku wynikającego z treści swej decyzji z dnia [...] września 2015 r., znak [...], oraz organem egzekucyjnym. Dotyczy go więc obowiązek prawny wyrażony w art. 26 § 4 u.p.e.a. Organ o jakim mowa orzekł bowiem o nałożeniu na Gminę Miasto [...] obowiązku wykonania kanalizacji deszczowej zaś sprawy z zakresu stosunków wodnych należą do właściwości rzeczowej wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o czym przekonuje art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.). W świetle powyższych regulacji oraz stanu faktycznego, obowiązkiem Burmistrza było wszczęcie postępowania egzekucyjnego zmierzającego do przymusowej realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym, a wynikającego z mocy ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] września 2015 r., znak [...]. Ten obowiązek Burmistrza wynika z zasady obligatoryjności wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej względem obowiązku administracyjnego, który stał się wymagalny. Dla WSA nie ulega wątpliwości, iż ciążący na Gminie Miejskiej [...] obowiązek wykonania kanalizacji deszczowej, w chwili zgłoszenia żądania przez skarżącego był już obowiązkiem wymagalnym, co oznaczało że jego egzekucja była dopuszczalna. W sytuacji gdy decyzja administracyjna nie określa terminu na jej wykonanie, to orzeczony jej treścią obowiązek określonego zachowania się zobowiązanego staje się wymagalny już w dniu, w którym decyzja ta stała się aktem ostatecznym. Przypomnieć należy, iż decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r., znak [...], nie była decyzją zaskarżoną do organu wyższego stopnia. Dlatego Gmina winna była przystąpić do realizacji kanalizacji deszczowej w momencie, w którym decyzja Burmistrza nie podlegała zaskarżaniu drogą odwołania. Wyjaśnienia Gminy Miasto [....] tłumaczące powody niewykonywania obowiązku nie stanowiły dla Burmistrza tej Gminy usprawiedliwiania dla bezczynności polegającej na niewszczęciu z urzędu postępowania egzekucyjnego, a więc nie stanowiły o niedopuszczalności egzekucji. Organ egzekucyjny winien był rozpocząć z urzędu działania zmierzające do przymusowego wykonania obowiązku administracyjnego. Jeżeli obowiązek administracyjny stał się wymagalny, to winien być egzekwowany czemu ma służyć wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W innym wypadku, dochodzi do ewidentnego naruszenia przepisów u.p.e.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.). Na marginesie, dodać wypada że przyczyny wskazane przez Gminę Miasto [...] jako uzasadniające niewykonywanie wymagalnego obowiązku, nie tłumaczą tak znaczącej dla zwłoki w wykonaniu kanalizacji. Otóż ostateczna decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r., znak [...], stanowi wystarczający w świetle przepisów prawa budowlanego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cel budowlany w postaci wykonania kanalizacji deszczowej. Wobec uzyskania waloru ostateczności, a więc braku sprzeciwu stron postępowania na ustalone w jej treści rozwiązanie problemu naruszenia stosunków wodnych, w tym właścicieli którzy ponieśli szkody w wyniku zmiany stosunków wodnych, powyższa decyzja może stanowić podstawę do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, także na działkach na których znajduje się pas drogowy drogi gminnej. Innymi słowy, wobec jednoznacznie określonego w decyzji Burmistrza obowiązku wykonania kanalizacji deszczowej przy drodze ul. [...], strony postępowania zobligowane są znosić wynikające z tej decyzji ograniczenia dla swych praw rzeczowych. W innym wypadku, decyzja Burmistrza mogłaby się stać aktem niewykonalnym, czemu sprzeciwia się potrzeba ochrony właścicieli nieruchomości, którzy na skutek naruszenia stosunków wodnych ponoszą na swym majątku określone szkody. Ponieważ obowiązek wykonania przez Gminę Miasto [...] jest obowiązkiem wymagalnym, to słusznie skarżący zarzucał Organowi egzekucyjnemu będącemu jednocześnie wierzycielem obowiązku niepieniężnego, bezczynność we wszczęciu postępowania egzekucyjnego. W tych okolicznościach SKO oddalając skargę na bezczynność Burmistrza dopuściło się istotnego naruszenia przepisów procesowych w postaci art. 6 § 1, 1a oraz art. 26 § 4 u.p.e.a. Organ gminy był zobligowany mocą art. 26 § 4 u.p.e.a., do wszczęcia postępowania egzekucyjnego tym bardziej, że podawane przez zobowiązanego powody, nie usprawiedliwiały niewykonania kanalizacji deszczowej. SKO ponownie rozpoznając sprawę bezczynności Burmistrza Miasta [...], mocą art. 153 p.p.s.a. będzie zobligowane do uwzględnienia wyżej wypowiedzianej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy. Z przedstawionych powodów WSA nie mógł uwzględnić wniosku Organu o oddalenie skargi. Niniejszy wyrok oparto na art. 135 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast orzeczenie o kosztach postępowania przed WSA ma umocowanie w art. 200 p.p.s.a.