II SAB/Bk 34/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji A. w W. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy B. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku Fundacji A. w W. z dnia [...] listopada 2016 roku; 2. stwierdza, że Wójt Gminy B. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 5. zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz skarżącego Fundacji A. w W. kwotę 607,40 (sześćset siedem złotych czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność Wójta Gminy B. P. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych. Wnioskiem z dnia 4 listopada 2016 r. Fundacja A. (powoływana dalej jako: "Skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy B. P. o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: 1. z jakimi podmiotami gmina współpracuje w zakresie wywozu śmieci; 2. umów cywilnoprawnych zawartych z podmiotami wskazanymi w pkt 1 obowiązujących/wykonywanych na dzień złożenia wniosku; 3. wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r.; 4. wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w urzędzie gminy na dzień złożenia wniosku; 5. listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 i 2016 r. otrzymywali nagrodę oraz wysokość tej nagrody w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Skarżąca zaznaczyła jednocześnie, że przekazania ww. informacji należy dokonać drogą elektroniczną na adres [...], przy czym informację, o jakiej mowa w pkt 2, 3 i 4 przekazać należy poprzez przesłanie skanów ww. dokumentów (ich pełnej treści). W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 15 listopada 2016 r. przedłużył termin do udzielenia odpowiedzi z uwagi na obszerność zagadnienia i zawiły charakter sprawy i zwrócił się jednocześnie do Wnioskodawcy o wykazanie szczególnego interesu prawnego w oparciu o art. 3 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie pkt 3 i 4 wniosku. Następnie pismem z dnia 29 listopada 2016 r. organ za pośrednictwem poczty elektronicznej udzielił informacji w zakresie pkt 1, 2 i 5 wniosku ,natomiast w zakresie pkt 3 i 4 pozostawił wniosek bez rozpoznania z uwagi na brak odpowiedzi ze strony wnioskującego. Pismem z dnia 25 stycznia 2017 r. Fundacja . złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Wójta Gminy B. P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej w pkt 3 i 4 pisma z dnia 4 listopada 2016 r. Organowi zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawne wysłanie wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku, co doprowadziło do nieudzielenia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że pismem z dnia 4 listopada 2016 r. zwróciła się o udostępnienie opisanej we wniosku - informacji publicznej, ale organ poza przesłaniem wezwania z dnia 7 listopada 2016 r. nie podjął żadnych innych czynności w sprawie, w szczególności nie przekazał stronie skarżącej żadnej z wnioskowanych informacji. Zdaniem Skarżącej bezpodstawne pozostawienie wniosku bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności. Zgodnie bowiem z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Skarżąca podkreśliła też, że zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego jest informacją publiczną. Wobec powyższego informacje żądane przez Skarżącą w tym zakresie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy, zaś wójt reprezentujący gminę będącą jednostką samorządu terytorialnego, która gospodaruje majątkiem publicznym i wykonuje zadania publiczne należy do kategorii podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. W konkluzji strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności oraz uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. P. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na przekroczenie 30 dniowego terminu do jej wniesienia, ewentualnie o umorzenie postępowania, z uwagi na udzielenie w pełni żądanej informacji. Skarżąca Fundacja w piśmie procesowym z dnia 27 marca 2017 r. potwierdziła, że skutek wniesienia skargi do Sądu organ udostępnił informację publiczną w pełnym zakresie z związku z tym postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udzielenia wnioskowanej informacji stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). W tym miejscu, z uwagi na wniosek organu o odrzucenie skargi, wyjaśnić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545). Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Przedmiotem tej skargi jest bezczynność Wójta Gminy B. P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji poprzez przesłanie: wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych w ramach działalności urzędu w okresie od 1 stycznia 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r. i wszystkich umów o pracę dotyczących urzędników (funkcjonariuszy publicznych) zatrudnionych w urzędzie gminy na dzień złożenia wniosku. Wobec potwierdzenia przez Skarżącą Fundację faktu, iż organ udzielił w całości żądanej informacji po wniesieniu skargi, Sąd umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do udzielenia informacji, uznając iż w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z tych względów orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Wydanie przez organ żądanych informacji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność powyższa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., obowiązkiem Sądu w przypadku skarg na bezczynność jest ustalenie, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Innymi słowy, nawet w przypadku umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na wcześniejsze załatwienie wniosku przez organ, sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wyczerpywało przesłankę bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organ, aż do momentu wniesienia skargi, nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji w zakresie pkt 3 i 4 wniosku, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności. Pamiętać bowiem należy, że bezczynność organu zachodzi nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że Wójt Gminy B. P. pozostawał w bezczynności aż do dnia udzielenie informacji. Jak już wyżej wskazano dla uznania bezczynności nie mają znaczenia przyczyny takiego stanu. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 2 sentencji. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu mając na uwadze fakt, że bezczynność organu nie miała charakteru celowego. Co istotne, po otrzymaniu skargi w dniu 7 lutego 2017 r. organ dnia 3 marca 2017 r. sporządził do wysyłki żądaną informację, wcześniejsza bezczynność nie miała więc charakteru rażącego. Powyższe przemawiało za przypisaniem podmiotowi zobowiązanemu bezczynności bez cech rażącego naruszenia prawa. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje bowiem na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Bezczynności w sprawie niniejszej tych cech przypisać nie można, o czym Sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie 3 sentencji wyroku. Z powyższych względów Sąd nie uznał też za zasadne wymierzenia organowi grzywny i wniosek w tym zakresie oddalił w pkt 4 wyroku. W pkt 5 wyroku Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postepowania sądowego stosownie do treści art. 200 w związku z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), koszty korespondencji (10,40 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).