II OSK 2944/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 342/17 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia C. z siedzibą w G. i Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w O. na rzecz Stowarzyszenia Z. z siedzibą w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia C. z siedzibą w G. i Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Otwocka z [...] maja 2014 r. w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2012 r. Prezydent Miasta Otwocka ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie i rozbudowie oczyszczalni ścieków w Otwocku, na działkach o wskazanych numerach ewidencyjnych w obrębach Otwock i Karczew – miasto. Następnie decyzją z [...] grudnia 2013 r. Prezydent Miasta Otwocka zmienił decyzję z [...] czerwca 2012 r. w zakresie numerów działek. Wnioskiem z 11 czerwca 2013 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: Spółka) wystąpiło do Prezydenta Miasta Otwocka o zmianę decyzji środowiskowej z [...] czerwca 2012 r. w trybie z art. 87 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). Zmiany miałyby obejmować: 1) przebudowę istniejących komór denitryfikacji na zbiornik retencyjny (pow. 1430 m2), zamiast budowy zbiornika retencyjnego, 2) budowę nowego bloku biologicznego o łącznej kubaturze 18 000 m3 i powierzchni 3600 m2 zamiast rozbudowy kubatury bloku biologicznego, polegającej na dobudowaniu komór nitryfikacji, zmianie sposobu napowietrzania komór (łączna kubatura bloku 14 000 m3, pow. 3250 m2), 3) nieplanowaną wcześniej wymianę wyposażenia osadników wstępnych, 4) nieplanowaną wcześniej wymianę wyposażenia istniejących osadników wtórnych i systemu doprowadzenia/odprowadzenia ścieków wszystkich osadników wtórnych, 5) budowę zbiornika osadu przefermentowanego – zamiennie za zbiornik osadu nadmiernego, 6) nieplanowaną wcześniej hermetyzację zagęszczaczy grawitacyjnych osadu wstępnego, 7) nieplanowaną wcześniej "przebudowę węzła kotłowni i sieci c.o.", 8) zmianę lokalizacji obiektów instalacji biogazu – zbiornika biogazu, węzła rozdzielczego, odsiarczalni i pochodni, 9) wymianę pomp dawkujących koagulant. Decyzją z [...] maja 2014 r. Prezydent Miasta Otwock ponownie zmienił decyzję środowiskową z [...] czerwca 2012 r. w zakresie warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wskazał na zakres przedmiotowego przedsięwzięcia po uwzględnieniu wnioskowanych zmian. Odwołania od tej decyzji Prezydenta złożyły Stowarzyszenie E., Burmistrz Karczewa, O., Stowarzyszenie C. oraz Stowarzyszenie Z. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie nie dotyczy budowy nowej oczyszczalni ścieków dla Miasta Otwocka, nie dotyczy również ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie takiej oczyszczalni, ale sprowadza się do dokonania zmian w wydanej już, ostatecznej decyzji ustalającej takie środowiskowe uwarunkowania w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 87 ustawy środowiskowej. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Stowarzyszenia C. oraz Z. Wyrokiem z 24 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2131/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesione skargi. Wyrokiem z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1784/15 wydanym po rozpoznaniu skarg kasacyjnych obu stowarzyszeń, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji z 24 marca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji wskazał, że organy wadliwie uznały, że dokonanie zmiany decyzji środowiskowej zgodnie z wnioskiem Spółki było dopuszczalne bez dokonania oceny środowiskowej, w tym w szczególności bez wyjaśnienia na tej drodze, czy akceptacja proponowanych zmian nie wymaga wydania nowej decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu I instancji, z wydanego w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób jednoznaczny wynika konieczność uznania, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do wadliwego przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w kontekście art. 87 ustawy środowiskowej oraz art. 155 k.p.a. Z uwagi na daleko idący zakres zmian decyzji środowiskowej z 4 czerwca 2012 r., zachodziła konieczność przeprowadzenia oceny ich oddziaływania na środowisko, której to oceny organy nie przeprowadziły. Do zmiany decyzji środowiskowej znajdują odpowiednie zastosowanie również przepisy działu V oraz działu VI ustawy środowiskowej, dotyczące postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000, a także postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. W tej sprawie pojawiają się nowe elementy zagospodarowania terenu, co zgodnie z art. 87 ustawy środowiskowej wymaga rozważenia, czy w ogóle i ewentualnie w jakim zakresie mają odpowiednie zastosowanie przepisy działów V i VI ustawy środowiskowej. Uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji środowiskowej może prowadzić do funkcjonowania instalacji, która nie mieści się w granicach inwestycji, której dotyczyła decyzja środowiskowa wydana w trybie zwykłym. Przedmiotem raportu był wariant najkorzystniejszy dla środowiska, więc w świetle celów ustawy środowiskowej wątpliwym jest brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w stosunku do zmienionych parametrów przedsięwzięcia w wyniku zmiany zagospodarowania terenu, w tym przez dodanie nowych elementów instalacji, co w efekcie prowadzi do zwiększenia wydajności instalacji. Tego rodzaju zmiany wymagają oceny, czy są to zmiany idące w kierunku wariantu mniej korzystniejszego dla środowiska. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie wskazano, że zmiany w części są zgodne z celami Prawa ochrony środowiska i ustawy środowiskowej, a w części prawdopodobnie korzystne lub obojętne dla środowiska. Nie jest to przekonująca ocena, ponieważ nie realizuje wymaganej subsumcji zakresu wnioskowanych zmian. Sąd I instancji wskazał także, że celem oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko jest również dokonanie analizy możliwego skumulowanego oddziaływania tej inwestycji na środowisko, z uwzględnieniem istniejącego lub już planowanego otoczenia (w tym nowych elementów instalacji oraz innych inwestycji i obiektów mogących wpływać na poziom skumulowanego oddziaływania). W tej sytuacji rozpatrywanie, czy dana decyzja środowiskowa zachowuje aktualność dla zmienionego przedsięwzięcia, czy też zmienione przedsięwzięcie wymaga decyzji nowej, może mieć miejsce w przypadkach, w których może dojść do rodzajowej zmiany albo zwiększenia potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Chodzi więc nie tylko o uwzględnienie, że w ogólności zmiana dotyczy decyzji środowiskowej, ale o zakres tych zmian. Jak wynika z treści decyzji zmieniającej, określono nowe wymagania m.in. w odniesieniu do istniejącej oczyszczalni przez wskazanie docelowej maksymalnej wydajności (RLM nie większej niż 21 6000) i przepustowości (nie większej niż 24 000 m3/d). Wymagania w tym zakresie nie były przedmiotem wymogów określonych w decyzji środowiskowej, która dotyczyła przebudowy i rozbudowy oczyszczalni ścieków (jedynie z raportu z 2012 r. wynika, że chodziło o wydajność 15 000 m3/d). Ponadto różnice wynikające z wnioskowanych zmian i wskazanego w charakterystykach przedsięwzięcia zakresu inwestycji dotyczą: braku budowy zbiornika retencyjnego, przebudowy istniejących komór denitryfikacji na zbiornik retencyjny pow. 1430 m2, budowy nowego bloku biologicznego (łączna kubatura bloku 18 000 m3 i pow. 3600 m2), budowy nowego pomieszczenia stacji zlewnej oraz rozdzielni elektrycznej, wymiany wyposażenia osadników wstępnych, wymiany wyposażenia istniejących osadników wtórnych i systemu doprowadzania/odprowadzania ścieków wszystkich osadników wtórnych, budowy zbiornika osadu przefermentowanego, hermetyzacji zagęszczaczy grawitacyjnych osadu wstępnego, przebudowy węzła kotłowni (w tym wymiany na kocioł o większej mocy), zmiany lokalizacji obiektów instalacji biogazu, wymiany pomp dawkujących koagulant oraz rezygnacji z planowanej uprzednio instalacji ORTWED w ramach instalacji do odwadniania i higienizacji osadu. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja z [...] sierpnia 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Otwocka z [...] maja 2014 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 87 ustawy środowiskowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Spółka w pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez nieprawidłowe zastosowanie art. 87 ustawy środowiskowej i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie jest konieczne ponowne rozpoznanie przez Prezydenta Miasta Otwocka wniosku Spółki o zmianę decyzji środowiskowej z [...] czerwca 2012 r. oraz przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 k.p.a. przez ograniczenie się do podzielenia twierdzeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez ustalenia własnych, będących konsekwencją wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po drugie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak przeanalizowania całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności dokumentów znajdujących się w aktach organu I instancji, tj. Prezydenta Miasta Otwocka, z których wynikało przeprowadzenie przez organ oceny oddziaływania na środowisko. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie Z. wniosło o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zakresie kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, ponieważ Sąd nie prowadzi samodzielnie postępowania dowodowego, za wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto nie można oprzeć ponownej skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach, które są sprzeczne z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dlatego też jeżeli w przedmiotowej sprawie w wyroku NSA z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1784/15 Sąd przeprowadził wykładnię art. 87 ustawy środowiskowej to jest ona wiążąca przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy przez Sąd I instancji. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie orzekł, że przeprowadzona przez Sąd I instancji "wykładnia przepisu art. 87 ustawy środowiskowej pomija istotną treść tego przepisu, która odnosi się właśnie do wymaganego w tej sprawie zakresu postępowania wyjaśniającego. Skoro mamy do czynienia ze zmianą zakresu inwestycji, która w sposób znaczący ingeruje w zakres instalacji objętej decyzją środowiskową, brak jest podstaw aby w tym zakresie nie zostało przeprowadzone postępowanie w oparciu o art. 87 ustawy środowiskowej". Ponadto Sąd podkreślił, że jeżeli zachodzą nowe elementy dotyczące zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 87 ustawy środowiskowej wymaga to analizy i oceny czy w ogóle i ewentualnie w jakim zakresie będą mieć zastosowanie przepisy działów V i VI ustawy środowiskowej. Jednocześnie Sąd dodał, że jest to istotne ponieważ "uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji środowiskowej może prowadzić do funkcjonowania instalacji, która nie mieści się w granicach inwestycji, której dotyczyła decyzja środowiskowa wydana w trybie zwykłym". Ponadto, ponieważ przedmiotem raportu był wariant najkorzystniejszy dla środowiska, to zgodnie z celami ustawy środowiskowej "wątpliwy jest brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w stosunku do zmienionych parametrów przedsięwzięcia w wyniku zmiany zagospodarowania terenu, w tym przez dodanie nowych elementów instalacji", ponieważ w rezultacie spowoduje to zwiększenie mocy przedmiotowej instalacji. Dlatego też chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. biorąc pod uwagę, że kontrola Sądu stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy musi brać pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne w świetle dyspozycji art. 190 p.p.s.a. Powinna bowiem ocenić czy szeroki zakres przedmiotowy projektowanych zmian nie wymaga ponownej oceny oddziaływania na środowisko zmienionego przedsięwzięcia, a w rezultacie wydania nowej decyzji środowiskowej. Po drugie, w tej sprawie całkowicie chybiony jest także zarzut kasacyjny, który podnosi nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 87 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej oceny zastosowania art. 87 ustawy środowiskowej zgodnie z art. 190 p.p.s.a. w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1784/15, a więc biorąc pod uwagę projektowany szeroki zakres zmian ostatecznej decyzji środowiskowej Prezydenta Miasta Otwocka z [...] czerwca 2012 r. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.