II FSK 2227/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda, Sędzia NSA Grażyna Nasierowska, Sędzia WSA (del.) Mirosław Surma (sprawozdawca), Protokolant Krzysztof Zaleski, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Miasta B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 42/17 w sprawie ze skargi Miasta B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Białymstoku z dnia 17 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Urzędu Miejskiego w B. w sprawie zwrotu kwoty uiszczonego nienależnego świadczenia 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Miasta B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 42/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę Miasta B. (Miasto) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Białymstoku z 17 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Urzędu Miejskiego w B. w sprawie zwrotu kwoty uiszczonego nienależnie świadczenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na treść art. 61 i art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej "k.p.a.", w związku z odesłaniem zawartym w art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – dalej "u.p.e.a.", do wszczęcia postępowania w postępowaniu egzekucyjnym będą miały zastosowanie regulacje z k.p.a. Jedną z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania przez co należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W ocenie tego Sądu organy prawidłowo uznały, że w sprawie wniosku o zwrot zapłaty dokonanej pod wpływem błędu wnioskującego wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie brak przepisu, który umożliwiałby prowadzenia tego postępowania i rozpatrzenie żądania w sposób merytoryczny. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że z chwilą zajęcia wierzytelności Urząd Miejski w B. jako dłużnik zajętej wierzytelności stał się podmiotem biorącym udział w postępowaniu egzekucyjnego należności pieniężnych, zatem nie występuje jako podatnik. Tym samym nie znajduje uzasadnienia stanowisko skarżącego, że jego wniosek powinien być kwalifikowany jako o zwrot nadpłaty w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej. Uregulowania k.p.a. nie określają uprawnień organu w zakresie rozstrzygania w przedmiocie zwrotu wyegzekwowanych kwot. Realizacja roszczenia odszkodowawczego zgodnie z art. 168a u.p.e.a., jak i ewentualnego roszczenia o zwrot kwoty tytułem bezpodstawnego wzbogacenia na podstawie art. 405 Kodeksu cywilnego, może nastąpić jedynie na drodze postępowania cywilnego. Zarówno przepisy k.p.a., jak i u.p.e.a. nie określają trybu postępowania właściwego do zwrotu wyegzekwowanych kwot należności. Skoro wniosek nie podlega trybowi administracyjnemu, to nie mógł być objęty merytorycznym rozstrzygnięciem w postępowaniu administracyjnym. 2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Miasto wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 3 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w B. z 27 września 2016 r. nr [...], a więc niedokonaniu przez Sąd prawidłowej kontroli orzeczenia organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniu naruszenia przez ten organ zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), polegającego na: a) odmowie odpowiedniego zastosowania art. 72 § 1 pkt 1 w zw. z art. 74a Ordynacji podatkowej do żądania zwrotu kwoty 37 363,82 zł przekazanej przez skarżącego organom egzekucyjnemu pod wpływem błędu, b) oraz w dalszej konsekwencji niewłaściwym zastosowaniem do ww. żądania art. 61a k.p.a.; 2. art. 151 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjście przez Sąd pierwszej instancji poza granice skargi w zakresie, w jakim organy nie podjęły żadnych czynności w celu wyjaśnienia treści podania skarżącego z 31 sierpnia 2016 r. zatytułowanego "sprostowanie", dokonując samodzielnie kwalifikacji prawnej tego podania poprzez przyjęcie, że skarżący pismem tym wnosi o zwrot kwoty 37 363,82 zł tytułem nienależnego świadczenia uiszczonego 25 sierpnia 2016 r. na rzecz I Urzędu Skarbowego w B., gdzie w świetle okoliczności niniejszej sprawy ww. "sprostowanie" powinno być faktycznie kwalifikowane jako czynność, czy też oświadczenie zmierzające do uchylenia się skarżącego od przekazania zajętej wierzytelności organowi egzekucyjnemu - czym organy naruszyły przepisy art. 63 § 2, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.; 3. art. 151 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjście przez Sąd pierwszej instancji poza granice skargi w zakresie w jakim doszło do naruszenia przez organy przepisów art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. w związku art. 18 u.p.e.a., oraz art. 168a u.p.e.a., polegającym na niepouczeniu skarżącego, jako dłużnika zajętej wierzytelności, o konsekwencjach błędnego uznania zajętej wierzytelności za przysługującą zobowiązanemu i przekazania jej na konto organu egzekucyjnego, tj. że w takim przypadku w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpoznania ewentualnego wniosku o zwrot uznanych i przekazanych pod wpływem błędu kwot na konto organu egzekucyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu nakierowana została na wykazanie, że brak było podstaw dla odmowy wszczęcia postępowania i zwrotu kwoty przekazanej przez stronę skarżącą organowi egzekucyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. 3.2 Z niepodważonych przez stronę skarżącą ustaleń faktycznych wynika, że Naczelnik [...]Urzędu Skarbowego w B. prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko C. [...] sp. z o.o. w B. (dalej: "C."). W toku podejmowanych czynności egzekucyjnych, organ ten zajął, w trybie art. 89 u.p.e.a., wierzytelność przysługującą C. od Miasta. Stosownie do art. 89 u.p.e.a. organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności pieniężnej innej, niż określona w art. 72 - 85, przez przesłanie do dłużnika zobowiązanego zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego i jednocześnie wzywa dłużnika zajętej wierzytelności, aby należnej od niego kwoty do wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi bez zgody organu egzekucyjnego nie uiszczał zobowiązanemu, lecz należną kwotę przekazał organowi egzekucyjnemu na pokrycie należności, a zajęcie wierzytelności jest dokonane z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu. Jednocześnie z przesłaniem zawiadomienia organ egzekucyjny m.in. wzywa dłużnika zajętej wierzytelności, aby w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia złożył oświadczenie dotyczące tego, czy: uznaje zajętą wierzytelność zobowiązanego; przekaże organowi egzekucyjnemu z zajętej wierzytelności kwoty na pokrycie należności lub z jakiego powodu odmawia tego przekazania; i w jakim sądzie lub przed jakim organem toczy się albo toczyła się sprawa o zajętą wierzytelność. Skarżące Miasto uznało zajętą wierzytelność i przekazało organowi egzekucyjnemu dwie kwoty w łącznej wysokości 37.363,82 zł, które organ ten przekazał wierzycielom. W dniu 31 sierpnia 2016 r. Miasto wniosło o zwrot ww. środków finansowych. 3.3 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza prawidłowość przyjętego za organami egzekucyjnymi przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, co do braku formalnych podstaw dla prowadzenia postępowania z wniosku Miasta o zwrot zajętych przez organ w trybie art. 89 u.p.e.a. środków finansowych. 3.3.1 Na wstępie zaznaczyć należy, że na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odpowiednie zastosowanie, w myśl art. 18 tejże ustawy, mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 61a k.p.a. zgodnie z którym po wniesieniu żądania przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że obowiązkiem organu egzekucyjnego jest dokonanie oceny formalnej wniesionego żądania, w tym ustalenie czy pochodzi ono od podmiotu posiadającego przymiot strony tego postępowania. Wymaga również przypomnienia, że postępowanie egzekucyjne charakteryzuje się odmienną od postępowania administracyjnego - orzeczniczego specyfiką. W postępowaniu egzekucyjnym jego podstawowymi uczestnikami są: organ egzekucyjny, wierzyciel i zobowiązany. Przez zobowiązanego rozumie się przy tym osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). 3.3.2 W niniejszej sprawie strona skarżąca nie występuje w charakterze żadnego z powyższych podmiotów. Jest natomiast dłużnikiem zajętej wierzytelności. Z art. 89 u.p.e.a. wynika zaś, że rola dłużnika zajętej wierzytelności, przy prowadzeniu egzekucji z wierzytelności pieniężnych, ogranicza się do zrealizowania zajęcia, bądź przesłania organowi egzekucyjnemu oświadczenia o nieuznaniu zajęcia. Tylko w sytuacji określonej tym przepisem dłużnik zajętej wierzytelności wchodzi w relacje procesowe z organem egzekucyjnym. Zarówno powołany przepis, jak i inne przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (np. art. 38 § 1, art. 68a i art. 168b), nie stanowią natomiast podstawy prawnej do dochodzenia przez dłużnika zajętej wierzytelności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji roszczenia w stosunku do organu egzekucyjnego o zwrot zajętej u niego kwoty. W literaturze przedmiotu dłużnik zajętej wierzytelności zwykle zaliczany jest do podmiotów czynnych postępowania egzekucyjnego (zob. szerzej M. Masternak [w:] T.Jędrzejewski, M.Masternak, P.Rączka, Administracyjne postępowanie egzekucyjne, Toruń 2003, s. 28). Zadaniem dłużnika zajętej wierzytelności jest jedynie dokonanie na wezwanie organu egzekucyjnego ściśle określonych czynności związanych z realizacją zajęcia wierzytelności lub prawa majątkowego. Jest on też adresatem określonych działań władczych podejmowanych przez organ egzekucyjny i egzekutora. Z kolei zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych w postępowaniu egzekucyjnym wywołuje skutki prawne zarówno w sferze stosunków cywilnoprawnych, jak i administracyjnoprawnych. Po pierwsze jednak, nie powoduje zniesienia stosunku cywilnoprawnego łączącego zobowiązanego i dłużnika zajętej wierzytelności. Po drugie, jego podstawowym skutkiem jest nabycie przez organ egzekucyjny prawa rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego w zakresie niezbędnym do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a to oznacza, że prawo rozporządzania zajętą wierzytelnością traci zobowiązany i jego dłużnik. Dokonanie natomiast przez dłużnika zajętej wierzytelności wpłaty do organu egzekucyjnego wywiera ten sam skutek, co wpłata dokonana przez zobowiązanego do rąk wierzyciela (art.68a u.p.e.a.). Wszelkie więc następstwa tego działania dłużnika zajętej wierzytelności i skutki procesowe dotyczą relacji pomiędzy zobowiązanym i organem egzekucyjnym. Treścią bowiem stosunku łączącego organ egzekucyjny i dłużnika zajętej wierzytelności jest przede wszystkim zakaz wypłacania zajętej wierzytelności zobowiązanemu oraz obowiązek przekazania przez dłużnika zajętej kwoty organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej wierzytelności. W ramach tych relacji procesowych dłużnik zajętej wierzytelności ma prawo zaskarżania adresowanych do niego postanowień w sprawie określenia wysokości nieprzekazanej kwoty zajętej wierzytelności, czy o ukaraniu karą pieniężną za niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązków związanych z egzekucją. 3.3.3 W kontekście powyżej opisanego statusu dłużnika zajętej wierzytelności podkreślenia wymaga, że zainicjowanie postępowania administracyjnego wymaga istnienia interesu prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego na podstawie którego formułuje się żądania. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Przy czym interes prawny należy rozumieć jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. 3.4 W konsekwencji, w stanie niniejszej sprawy, Miasto, jako dłużnik zajętej wierzytelności, na żadnym etapie postępowania egzekucyjnego nie było legitymowane do występowania o zwrot kwoty przekazanej organowi egzekucyjnemu, co uzasadniało zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Jak przyjął to Sąd pierwszej instancji brak było podstawy materialnoprawnej dla takiego żądania w u.p.e.a. oraz k.p.a. 3.5 Organ egzekucyjny, do którego skarżące Miasto wystąpiło z żądaniem zwrotu zajętych przez organ w trybie art. 89 u.p.e.a. środków finansowych, zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie doszło więc do uchybienia powołanym w tejże skardze przepisom. W szczególności nieuprawione jest oczekiwanie, oparte o treść art.134 § 1 p.p.s.a., wyjścia przez sąd administracyjny poza granice skargi, które sprowadzałoby się do wyjścia poza granice sprawy administracyjnej. 3.6 Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).