II SA/Gd 90/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego Spółki z o.o. z siedzibą na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zarządzenia pokontrolnego dotyczącego działalności polegającej na unieszkodliwianiu odpadów oddala skargę. A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 grudnia 2016r., Nr [..]., mocą którego zarządzono, że odpady o kodzie: ex 10 01 82 przed wypełnieniem wyrobiska należy poddać mieszaniu z ziemią. Odczyn uzyskanej mieszaniny powinien zawierać się w przedziale wartości pH 6,5-7,5. Wyznaczono przy tym termin 15 stycznia 2017r. na przesłanie pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń. Z dokumentacji przekazanej wraz ze skargą wynika następujący stan faktyczny i prawny: Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 5 grudnia 2016r., Nr [..], na podstawie art. 12 ust.1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj.: Dz.U. z 20916r., poz. 1688), Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził, że odpady o kodzie: ex 10 01 82 przed wypełnieniem wyrobiska należy poddać mieszaniu z ziemią. Odczyn uzyskanej mieszaniny powinien zawierać się w przedziale wartości pH 6,5-7,5. Wyznaczono przy tym termin 15 stycznia 2017r. na przesłanie pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń. Z uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego wynika, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez inspektorów organu w dniach od 26 października 2016r. do dnia 22 listopada 2016r. w A. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, czego efektem jest wydane zarządzenie. Spółka bowiem na podstawie decyzji Marszałka Województwa z dnia 27 sierpnia 2015r. posiada zezwolenie na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku polegającym na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych po eksploatacji wyrobiska kruszywa naturalnego "[..]" gmina S. Zgodnie z treścią zawartą na stronie 4 tej decyzji odpady o kodzie: ex 10 01 82 przed wypełnieniem należy poddać mieszaniu z ziemią, a odczyn uzyskanej mieszaniny powinien zawierać się w przedziale wartości pH 6,5-7,5. Kontrola wykazała, że spółka nie realizuje wskazanego zapisu, tj. odpady o kodzie: ex 10 01 82 nie są mieszane z ziemią przed ich złożeniem w wyrobisku. Skarżąca spółka w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 20 grudnia 2016r. wskazała na rażące naruszenie reguł sporządzania protokołu kontroli skutkujące wadliwością zarządzenia pokontrolnego oraz wadliwe sporządzenie zarządzenia pokontrolnego polegające na zaniechaniu oparcia się na treści protokołu kontroli. Spółka wskazała, że zarządzenia pokontrolne można wydać tylko na podstawie ustaleń kontroli opisanych szczegółowo w protokole sporządzonym przez upoważnionego pracownika Inspekcji. Według Spółki podstawowe dla rozstrzygnięcia pokontrolnego ustalenia znalazły się poza protokołem kontroli, z czego spółka wywodzi o wadliwości protokołu i przedwczesności zarządzenia pokontrolnego. Spółka podkreśliła, że wskutek zdarzenia nadzwyczajnego, które miało miejsce w trakcie kontroli, a polegało na załamaniu się ziemi pod kontrolerem, kontrolę przerwano i nie dokończono jej w sposób prawidłowy. Spółka zarzuciła również sprzeczność ustaleń zarządzenia pokontrolnego z postanowieniami decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów, albowiem ani w protokole ani w zarządzeniu nie ma mowy o wypełnianiu wyrobiska. Spółka twierdziła, że wypełniała wyrobisko zgodnie z zezwoleniem. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ podtrzymał w całości zapisy zarządzenia pokontrolnego. W skardze na kwestionowane zarządzenie pokontrolne spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z zaniechaniem ustalenia i przedstawienia stanu faktycznego w sposób prawem przewidziany oraz wadliwą kwalifikacją charakteru prawnego wydanego zarządzenia, 2. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji poprzez wydanie zarządzenia, które nie ma pokrycia w wynikach kontroli, 3. art. 11 oraz 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji poprzez wydanie zarządzenia, w sytuacji braku prawidłowego protokołu kontroli, co oznacza wadliwość odwołania się do ustaleń kontroli, 4. rażące naruszenie art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że spółka kwestionuje przede wszystkim sposób poczynienia ustaleń związanych z przechowywaniem odpadów na terenie działania spółki oraz sposobu ich potwierdzenia w protokole kontroli. Zdaniem spółki taki sposób poczynienia ustaleń dyskwalifikuje wydane zarządzenie pokontrolne czyniąc je przedwczesnym. Spółka twierdzi bowiem, że brak było wiarygodnych ustaleń, które mogły stanowić podstawę do nałożenia na spółkę określonych obowiązków związanych z odpadami. Kontrola prowadzona przez inspektorów organu została przerwana wskutek wypadku, któremu na terenie przedsiębiorstwa uległ jeden z nich i nie została właściwie zakończona. Spółka zakwestionowała również prawidłowość samej treści zarządzenia pokontrolnego, które nie jest zbieżne z etapami przetwarzania odpadów, na które spółka ma zezwolenie. Według niej bowiem przetwarzanie sprowadza się najpierw do wprowadzenia odpadów do wyrobiska a następnie ich zmieszania z ziemią, do czego zobowiązywało zezwolenie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o prawidłowości zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Z odpowiedzi tej wynika, że wydanie zarządzenia było konsekwencją stwierdzenia nieprawidłowości w gospodarce odpadowej prowadzonej przez spółkę. Organ wyjaśnił, że podstawą do stwierdzenia niemieszania odpadów o kodzie: ex 10 01 82 z ziemią były dwa dowody: zdarzenie nadzwyczajne, opisane w notatce, którym było zapadnięcie się podłoża pod inspektorem WIOŚ, w wyniku którego uległ on poparzeniu, jak również dokumentacja fotograficzna. Dowody te stanowią załącznik nr 10 do protokołu kontroli. Bezpośrednią przyczyną zapadnięcia się terenu było nierealizowanie warunków ww. decyzji Marszałka Województwa tj. niemieszanie odpadów z ziemią. Strona nie kwestionuje autentyczności zdarzenia opisanego w notatce ani autentyczności dokumentacji fotograficznej, która przedstawia rozległy obszar, na którym odpady nie były zmieszane z ziemią. Dowody te w ocenie organu jednoznacznie wskazują na nierealizowanie warunków posiadanego zezwolenia przez niemieszanie ww. odpadu z ziemią. W związku z tym, że celem przedmiotowego zapisu decyzji nie było po prostu wymieszanie popiołu z ziemią, ale uzyskanie mieszaniny z ziemią o określonym odczynie (pH), stwierdzenie nierealizowania tego zapisu skutkowało zarządzeniem jego realizacji w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. W odniesieniu do zastrzeżeń co do protokołu kontroli organ wskazał, że przepisy nie określają szczegółowej zawartości takiego protokołu, którego treść w takiej sytuacji powinna wynikać z okoliczności faktycznych i specyficznych uwarunkowań sprawy. Organ integralną częścią protokołu uczynił wskazane wyżej załączniki, co bezzasadnym czyni zarzut, że kluczowe ustalenie tj. opisane w notatce służbowej zdarzenie nadzwyczajne wraz z dokumentacją fotograficzną, stanowiące załącznik nr 10 do protokołu, znalazło się poza protokołem kontroli i nie mogło stanowić podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego. Załączniki do protokołu nie są osobnymi dokumentami, lecz integralną częścią protokołu, tym samym oparcie kluczowych ustaleń na informacjach zawartych w załącznikach jest oparciem ich na protokole kontroli. Zaznaczono przy tym, że na ostatniej stronie protokołu, wraz z odmową jego podpisania J. K. poświadczył odbiór protokołu wraz z kompletem załączników. Odnosząc się do zarzutu błędnej interpretacji przez organ zapisów zezwolenia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 14 ustawy o odpadach (tj.: Dz.U. z 2016r. poz. 1987), przez odzysk rozumiemy jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Tym samym odzyskiem odpadów jest zarówno proces mieszania odpadów z ziemią, jak i wypełniania powstałą mieszaniną terenu niekorzystnie przekształconego. W decyzji wskazano, że całość prac związanych z przetwarzaniem odpadów odbywać się będzie w granicach działki nr [..], jednocześnie, wyraźnie rozróżniając całość terenu działki użyczonego spółce (działka nr [..] – N.) od znajdującego się na niej terenu objętego rekultywacją. W związku z powyższym, gdy w punkcie trzecim decyzji organ stwierdza, że odpady o kodzie: ex 10 01 82 przed wypełnieniem należy poddać mieszaniu z ziemią to należy rozumieć przez to, że proces odzysku polegający na wymieszaniu tego odpadu z ziemią ma miejsce na terenie działki użyczonej spółce, jednak poza terenem objętym rekultywacją, a sam ten teren wypełniany jest już odpadem zmieszanym z ziemią. Według organu przeciwne stanowisko strony nie znajduje potwierdzenia w treści zezwolenia. Organ wydający decyzję w żadnym miejscu decyzji nie wprowadził rozróżnienia na miejsce przetwarzania odpadów w wyrobisku oraz "miejsce docelowe", w którym odpady nie podlegają już dalszemu przetworzeniu. Jest wprost przeciwnie, stwierdził, że odzysk (przetwarzanie) odbywa się na całym terenie działki nr [..], lecz przed złożeniem odpadów do wyrobiska (stanowiącego część tej działki), są one poddawane mieszaniu. W piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2017r. pełnomocnik spółki ustosunkował się do twierdzeń organu podtrzymując dotychczasowe jej stanowisko. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W konsekwencji przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie mogło być zarządzenie pokontrolne wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu 5 grudnia 2016r. w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj.: Dz.U. 2016r., poz. 1688), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. f) ustawy do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672, 831, 903, 1250 i 1427) w zakresie przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej. Zadania kontrolne inspekcji w tym zakresie realizowane są zgodnie z zasadami określonymi w Rozdziale 3 ustawy zatytułowanym "Wykonywanie zadań kontrolnych przez Inspekcję Ochrony Środowiska". Przepis art. 11 ust. 1 ustawy stanowi, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 2). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 3). Powyższe oznacza, że przepisy ustawy nie precyzują treści protokołu, którego wymogi formalne wyznaczają wyłącznie przepisy ogóle k.p.a., w tym zwłaszcza art. 68 § 1 k.p.a. i którym nie uchybia sporządzony w sprawie protokół kontroli Nr [..]. Z kolei w myśl art. 12 ust. 1 na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Przysługujące organowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom. Realizacji tak określonego celu miało służyć zarządzenie pokontrolne wydane w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie w trakcie kontroli przeprowadzonej przez inspektorów organu wojewódzkiego w dniach 26 października 2016r. – 22 listopada 2016r. na terenie przedsiębiorstwa skarżącej spółki uprawnionej do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, w tym o kodzie: ex 10 01 82, na mocy zezwolenia Marszałka Województwa z dnia 17 sierpnia 2015r., ustalono, że spółka ta wbrew warunkom wynikającym z zezwolenia nie dokonuje mieszania odpadów o wskazanym kodzie z ziemią przed ich umieszczeniem w wyrobisku. Okoliczność występowania na terenie zakładu spółki odpadów o wyżej wskazanym kodzie potwierdza zgormadzona w trakcie postępowania dokumentacja w postaci kart ewidencji odpadów oraz kart przekazania odpadów. Wynika z nich, że spółka odpady tego rodzaju przyjmowała do przetwarzania. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wobec tego nie można poczytać organowi za uchybienie oparcie ustaleń w sprawie o notatkę służbową z dnia 18 listopada 2016r., dokumentującą zdarzenie z dnia wcześniejszego, w trakcie którego wypadkowi na terenie zakładu spółki uległ inspektor wykonujący czynności kontrolne oraz dokumentację fotograficzną. Materiały te stanowiły, zgodnie z treścią protokołu z kontroli, jego integralną część i wraz z tym protokołem przedstawiały sytuację faktyczną na terenie zakładu skarżącej spółki. W ocenie sądu zgormadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym protokół kontroli, który wbrew zarzutom skargi nie zawiera wadliwości formalnych, które dyskwalifikowałyby go jako dowód w sprawie, nie pozostawia wątpliwości co do zasadniczej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii, a mianowicie, że spółka dopuściła się naruszenia warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów poprzez wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych po eksploatacji wyrobiska kruszywa naturalnego odpadami o kodzie: ex 10 01 82 bez ich mieszania z ziemią. Oględziny przeprowadzone przez inspektorów organu, w tym w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 17 listopada 2016r., w trakcie której jeden z kontrolerów zapadł się w grunt, potwierdzają, że skarżąca spółka wadliwie przetwarzała te odpady doprowadzając do sytuacji zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Zdarzenie, o którym mowa wyżej, w trakcie którego kontroler wpadł po pas w odpad w postaci niezmieszanego z ziemią popiołu o kodzie: ex 10 01 82 w sposób oczywisty potwierdziło, że zapadnięcie się gruntu pod kontrolerem spowodowane było brakiem zmieszania tego odpadu z ziemią, która wzmocniłaby podłoże w ten sposób stworzone. Dokumentacja fotograficzna potwierdza powyższe ustalenia. W świetle wskazanych wyżej okoliczności, które nie pozostawiały wątpliwości co do charakteru znajdującego się na terenie zakładu odpadu (karty ewidencji odpadów oraz karty przekazania odpadów) oraz braku jego zmieszania z ziemią przed wypełnieniem wyrobiska (właściwości fizycznych odpadu niezmieszanego z ziemią), okoliczność, że organ wskutek zdarzenia nadzwyczajnego w postaci wypadku kontrolera, które przerwało kontrolę, nie pobrał próbek tego odpadu, nie podważa tych ustaleń. Z twierdzeń samej spółki wynika, że mieszanie odpadu z ziemią następowało po jego umieszczeniu w wyrobisku a nie wcześniej, co w sposób wyraźny pozostaje w sprzeczności z obowiązkami wynikającymi z decyzji z dnia 17 sierpnia 2015r., która w pkt 2 wskazywała, że odpady o kodzie: ex 10 01 82 przed wypełnieniem należy poddać mieszaniu z ziemią. Sąd nie dostrzegł w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym w treści protokołu kontroli, uchybień procesowych, które miałyby wpływ na wiarygodność poczynionych ustaleń i prawidłowość wywiedzionych z nich wniosków i zastosowanych przepisów. W ocenie sądu organy inspekcji ochrony środowiska w sposób zgodny z przepisami art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. zgromadziły kompletny materiał dowodowy, który stanowił wystarczającą podstawę do prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowania właściwych konsekwencji norm prawnych, w tym zwłaszcza zastosowania przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy. W obliczu stwierdzonych nieprawidłowości i zagrożenia przez nie wywoływanego wydanie zarządzenia pokontrolnego w celu monitorowania działań zmierzających do usunięcia nieprawidłowości było prawnie uzasadnione i prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.