II OSK 1921/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 24/17 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia (...) listopada 2016 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1.1.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 24/17 oddalił skargę R. B. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z (...) listopada 2016 r. nr (...) utrzymującą w mocy decyzje Prezydenta Miasta G. z (...) czerwca 2016 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej upzp), o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: "rozbudowy z przebudową budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie szeregowej" na działce nr (...), obręb (...) przy ul. (...)". .2 Jak wyjaśnił Sąd I instancji, ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jak i dołączonej do niej zdjęć wynika, że planowana nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Realizacja zaplanowanej inwestycji doprowadziłaby do zmiany bryły budynku z dwukondygnacyjnej na trzykondygnacyjną, a także do zmiany geometrii dachu, w miejsce dachu dwuspadowego symetrycznego powstałby dach dwuspadowy niesymetryczny. Taka zabudowa nie stworzyłaby więc harmonijnej całości z zabudową już istniejącą w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym w zabudowie szeregowej nie występują nadbudowy nad częścią dwukondygnacyjną budynków przykryte dachami przekształconymi w sposób, jaki zaproponował inwestor. Sąd I instancji wyjaśnił jednocześnie, że wykonana dla potrzeb niniejszej sprawy analiza nie mogła uwzględniać cech i parametrów budynków nadbudowanych w sposób nielegalny. Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Przesłanka wynikająca z tego przepisu dotycząca kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, będzie więc spełniona, jeżeli warunki określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy będą zgodne z warunkami istniejącymi w analizowanym obszarze a ustalonymi podczas sporządzanej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła. 2.1 Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. 2.2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego : a) art. 1 w zw. z art. 2 upzp, poprzez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury oraz utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która w sposób jawny narusza prawo własności strony; b) art. 59 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a upzp, poprzez oddalenie skargi strony na odmowę ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy brak było przeszkód faktycznych i prawnych do wydania pozytywnej decyzji w tym przedmiocie (zgodnie z wnioskiem strony); c) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), poprzez przeoczenie, iż żaden z analizowanych przez organy obydwu instancji budynków nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w obszarze u zbiegu ulic (...) i (...) w G.; d) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, poprzez uznanie, że "nielegalna" zabudowa nie może stanowić wyznacznika dla cech i parametrów budynku strony, podczas gdy po pierwsze Organy obydwu instancji, jak i Sąd nie wykazały, że nadbudowa innych budynków jest nielegalna, a po drugie osiedle (...) powstało w latach 80, zaś ustawy na które powołuje się Sąd I instancji i organy pochodzą już z XXI wieku; e) art. 52 ust. 2 upzp w zw. z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia wykonawzczego, poprzez uznanie za wystarczający obszar o promieniu 51m wokół działki nr (...), celem ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, podczas gdy z uwagi na charakterystykę osiedla (...) oraz różnorodność zabudowy promień ten powinien być znacznie większy - nie powinno się go ograniczać raptem do 2-3 budynków, dodatkowo wskazując, że ich rozbudowę wykonano od strony ogrodu, która jest niewidoczna z głównego ciągu komunikacyjnego; f) § 3 ust. 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz, U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), poprzez uznanie, iż część budynku, którą chce nadbudować strona nie jest kondygnacją w rozumieniu przepisów w/w rozporządzenia, a co za tym idzie - w ocenie Sądu I iistancji jak i organów zamiarem strony było dobudowanie całej jednej kondygnacji, podczas gdy w rzeczywistości strona miała zamiar dobudować tylko i wyłącznie 1/4 kondygnacji (zrównać niższą część budynku z wyższą częścią budynku); g) art. 2, art. 7, art. 21, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przeoczenie, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło nierówne traktowanie strony względem innych mieszkańców osiedla (...) i jednocześnie zezwolenie niektórym z nich na "nielegalne" nadbudowy swoich budynków, a z drugiej strony twierdzenie, że taka "nielegalna" nadbudowa nie może stanowić wyznacznika dla możliwości nadbudowy domu strony, podczas gdy podstawą dla wydania warunków zabudowy jest już istniejąca zabudowa, przy czym przepisy prawa materialnego nie rozstrzygają, czy ma to być zabudowa legalna, czy też nie. 2.3 W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie następujących przepisów postępowania: a) art. 3 § 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z dnia 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa), poprzez wadliwą kontrolę działalności organów administracji; b) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 Ppsa poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów strony wywiedzionych w skardze; c) art. 151 Ppsa poprzez uznanie, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i oddalenie na tej podstawie skargi; d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, poprzez nieuchylenie wadliwej decyzji z powodu nie rozpoznania zarzutów skarżącego. 2.4 Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.2. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że tak regulacje prywatnoprawne jak i publicznoprawne dotyczące zasad wykonywania prawa własności nieruchomości nie dają stronie uprawnienia do dowolnego przekształcania bryły wzniesionego budynku mieszkalnego i dowolnej zabudowy, z pominięciem ładu przestrzennego. W tym zakresie nie można mówić o naruszeniu prawa własności strony, ponieważ to właśnie przepisy ustawy planistycznej wyznaczają publicznoprawne granice dopuszczalności korzystania z nieruchomości, w tym jej zabudowy. Tym samym zaskarżony wyrok nie narusza art. art. 1 w zw. z art. 2 upzp oraz art. 59 upzp. 3.3. Określone w upzp przesłanki zmiany zagospodarowania nieruchomości w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego opierają się na zasadzie tzw. dobrego sąsiedztwa, uregulowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Kluczowe znaczenie w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma sporządzenie analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie analiza ta, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, została przeprowadzona rzetelnie i wnikliwie. Z analiz tej wynika, że przy istniejącej zabudowie szeregowej, której cechą charakterystyczną jest powtarzalny typ budynków segmentów, proponowana zmiana bryły budynku i geometrii dachu wprowadzi dysonans do stanu obecnego i bezsprzecznie ugodzi w zastany stan rzeczy oraz naruszy ład przestrzenny tej części osiedla. Wyznaczenie promienia 51 m dla obszaru analizy w żadnym razie nie stanowi naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, skoro front działki wynosi 17 m. Przy tym co istotne w obszarze tym znajdowało się aż 36 zabudowanych działek, co pozwalało na poprawne ustalenie wszystkich wskaźników i obejmuje typ zabudowy charakterystyczny dla tej części osiedla. Nie stanowi naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego wyznaczenia obszaru analizy w formie okręgu zamiast prostokąta, jak również nie objęcie analizą całej ulicy (...) i znacznej części ul. (...). Nie doszło zatem do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia jak również art. 52 ust. 2 upzp w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia. 3.4 Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że obiekty budowlane wzniesione (nadbudowane) jako samowola budowlana w tym terenie, nie mogą stanowić podstawy do wyznaczenia kontynuacji funkcji zabudowy, gdyż punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być wyłącznie zabudowa legalna. Z wykładni funkcjonalnej art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wynika, że podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią bowiem jedynie legalnie powstałe obiekty budowlane. W przeciwnym wypadku dochodziłoby do utrwalania się cech architektonicznych samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, co z kolei rodziłoby ryzyko dalszego zaburzenia dotychczasowego ładu przestrzennego. 3.5 W granicach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie oceniał sytuacji prawnej innych nieruchomości, a jedynie wskazał że budynki wzniesione bez wymaganej zgody budowlanej nie mogą być wykorzystywane jako wzorzec dobrego sąsiedztwa, ponieważ stanowiłoby to zaprzeczenie istoty ładu przestrzennego. W żadnym razie nie można zatem mówić o naruszeniu art. 2, art. 7, art. 21, art. 32 Konstytucji, poprzez nierówne traktowanie strony względem innych mieszkańców osiedla (...), ponieważ zaskarżony wyrok nie rozstrzyga o uprawnieniach innych osób do zagospodarowania terenu. 3.6. Z uwagi na niespełnienie wymogu dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie ma w sprawie żadnego znaczenia czy w świetle rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie planowane pracy miały być nadbudową całej kondygnacji czy tylko dobudowania 1/4 kondygnacji, istotne było to że planowana inwestycja zmieniłaby bryłę budynku i geometrię dachu. Ponadto na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy techniczno–budowlane. 3.7. Naruszenia przepisów procesowych skarżący nietrafnie upatruje w oddaleniu skargi, jednakże z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 145 Ppsa, prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę, odnosząc się do tych kwestii, które miały rozstrzygające znaczenie w sprawie. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 Ppsa, jak również art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.