II OSK 2661/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. M. i M. M. oraz A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1596/16 w sprawie ze skarg Z. S., T. S., I. S., J. M., M. M., M. K. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1596/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi Z. S., T. S., I. S., J. M., M. M., M. K. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli M. M., J. M. oraz A.O.. M. M. i J. M. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że rozstrzygnięcie przyjęte przez organ administracji narusza zasadę dwuinstancyjności, polegającą na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy należyte rozpatrzenie postawionych zarzutów i rozstrzygnięcie sprawy, dokonane zgodnie z przepisami KPA mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] września 2016 r., [...] w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, błędnie ocenionych przez organ, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 P.p.s.a.; 3. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał zasadność: - zatwierdzenia projektu scalenia, który nie tworzy korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie, - zatwierdzenia projektu scalenia, który obejmuje grunty, które nie są gruntami rolnymi, lasami lub gruntami leśnymi, - zatwierdzenia projektu scalenia obejmującego grunty zabudowane, bez wniosku i bez zgody właścicieli tych gruntów, - zatwierdzenia projektu scalenia, który przyznaje Skarżącym, jako uczestnikom scalenia, w zamian za grunty dotychczas posiadane, grunty o wartości szacunkowej mniejszej niż grunty dotychczas posiadane, gdzie różnica w wartości szacunkowej przekracza 3%, gdzie ustalona dopłata nie rekompensuje powstałej różnicy. 4. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 §1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi w trybie art. 151 P.p.s.a., a to w następstwie przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...] września 2016 r., [...] w sposób nieprawidłowy, poprzez zaakceptowanie w swoim rozstrzygnięciu przeprowadzenia przez organ oceny materiału zgromadzonego w sprawie w sposób sprzeczny z przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego (tekst jednolity: Dz. U. Z 2003r., Nr 178, poz. 1749 ze zm., zwana dalej "ustawą scaleniową") i uznanie w ślad za organem administracji, że nie doszło do uchybień zarzucanych przez Skarżących, przez co doszło do wydania przez organ zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego (art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 3, art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego (tekst jednolity: Dz. U. Z 2003r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.); 5. naruszenie prawa materialnego, a to: - art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek nieuwzględnienia zarzutu skarżących dotyczącego zasadności zatwierdzenia projektu scalenia, który obejmuje grunty, które nie są gruntami rolnymi, lasami lub gruntami leśnymi oraz nie tworzy korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie, przejawiające się poprzez przyjęcie, że scalenie może obejmować, tereny stanowiące w tereny budownictwa mieszkaniowego i tereny ogrodów, objęte Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Mokra 1/2003, oraz że prawidłowy jest podział działek stanowiących łącznie zorganizowane gospodarstwo rolne na mniejsze działki, podzielone pasami drogi gminnej, - art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek nieuwzględnienia zarzutu skarżących dotyczącego zasadności zatwierdzenia projektu scalenia obejmującego grunty zabudowane, bez wniosku i bez zgody właścicieli tych gruntów, - art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy scaleniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek nieuwzględnienia zarzutu skarżących dotyczącego zasadności • zatwierdzenia projektu scalenia, który przyznaje skarżącym, jako uczestnikom scalenia/ w zamian za grunty dotychczas posiadane, grunty o wartości szacunkowej mniejszej niż grunty dotychczas posiadane, gdzie różnica w wartości szacunkowej przekracza 3%, gdzie ustalona dopłata nie rekompensuje powstałej różnicy. A. O. podniósł zarzuty tożsame z zarzutami podniesionymi przez M. i J. M., z wyłączeniem zarzutu materialnego podniesionego w punkcie 5 tiret drugie, tj. nie zgłosił zarzutu naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy. Zarzucił natomiast dodatkowo naruszenie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej, poprzez nie zagwarantowanie skarżącemu czynnego udziału na wstępnym etapie postępowania, a w konsekwencji uniemożliwieniu mu uczestniczenia na zebraniu uczestników scalenia, i tym samym jego braku wpływu na tok prowadzonego postępowania. W powyższych skargach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli także Z. S., I. S. i T. S. Postanowieniem dnia 23 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił powyższą skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Możliwe jest zatem ograniczenie się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W obu skargach kasacyjnych sformułowano takie same zarzuty procesowe (punkty 1-4) oraz materialne (punkt 5 tiret pierwsze i drugie skargi kasacyjnej A. O. odpowiada punktowi 5 tiret pierwsze i trzecie skargi kasacyjnej M. i J. M.). Nadto w skardze kasacyjnej A. O. podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego opisany w punkcie 5 tiret trzecie, zaś w skardze kasacyjnej M. i J. M. podniesiono zarzut opisany w punkcie 5 tiret drugie. Odnosząc się do tak samo sformułowanych podstaw kasacji, w pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty proceduralne. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a., przejawiającego się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że rozstrzygnięcie przyjęte przez organ administracji narusza zasadę dwuinstancyjności, nie jest zasadny. Nie można utożsamiać ewentualnych uchybień proceduralnych organu odwoławczego w zakresie postępowania wyjaśniającego z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Jest bezsporne, że skarżącym nie ograniczono prawa do wniesienia odwołania i sprawa została ponownie rozpatrzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z reformatoryjnym modelem rozstrzygania ukształtowanym w przepisach art. 138 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zgodne z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Nawiązując do opisu naruszenia omawianego zarzutu, zawartego w podstawie kasacji i rozwiniętego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że organ odwoławczy przedstawił okoliczności podniesione w odwołaniach stron, w tym także w odwołaniach A. O. oraz J i M. M.. Powołując się na przepisy ustawy związane z zarzutami odwołań, wyartykułował swoje stanowisko procesowe i materialne. Nie ograniczył się jedynie do sformułowania o zaaprobowaniu stanowiska organu pierwszej instancji. Warto przypomnieć, że o zakresie aktywności SKO świadczy i to, ze poprzednio uchylił decyzje Starosty. Dopiero po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji oraz wykonaniu zaleceń Kolegium, doszło do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Nadto, istotne jest odnotowanie w omawianym zakresie, że organ odwoławczy odniósł się do konkretnych zarzutów odwołań. Akceptacja nie może abstrahować od tego, że postępowanie w przedmiocie scalenia ma szczególny charakter, w którym organ pierwszej instancji podejmuje szereg czynności procesowych przypisanych temu organowi. Żądanie ponowienia przed organem odwoławczym, w postępowaniu scaleniowym, wszystkich czynności procesowych, z zakresu postępowania wyjaśniającego, nie ma umocowania w przepisach powołanej ustawy. Skuteczne zakwestionowanie przebiegu i rezultatów szczególnej procedury scaleniowej, unormowanej w art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 13, art. 24, art. 25, art. 26 i art. 27 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów prowadzić może do powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Konieczne jest podkreślenie, że scalanie gruntów stanowi zabieg zbiorowy, podejmowany w ramach uznania administracyjnego i nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika nie podważa legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów, określona w art. 8 ust. 1 ustawy (patrz: wyrok z dnia 18 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 908/04). Jeśli zatem organ odwoławczy, ustosunkowuje się do zarzutów odwołania, przyjmuje, że nie ma podstaw do podważenia prawidłowości postępowania i decyzji scaleniowej, przedstawia swoje stanowisko w formie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej przedstawiane w uzasadnieniu organu odwoławczego stanowi zatem ocenę prawidłowości działań organu scaleniowego. W niniejszej sprawie SKO przedstawiło podstawiło podstawę faktyczną i prawną decyzji oraz ją wyjaśniło. Wbrew zarzutowi kasacji, nie tylko nie naruszyło zasady dwuinstancyjności, ale także odniosło się do zarzutów odwołań. Szczegółowo przedstawiło zarzuty M. i J. M. dotyczące wydzielenia ternu pod drogę i warunków gospodarowania. Opierając się na aktach sprawy, tj. projekcie scalenia, zastrzeżeniach stron, stanowisku komisji i Starosty oraz własnej ocenie, Kolegium wskazało, że działka nr C wydzielona z przeznaczeniem na drogę była zaprojektowana na podstawie planu miejscowego. Kolegium odnotowało, że według planu miejscowego, wydzielona droga oddziela tereny o różnym przeznaczeniu. Tereny hodowli i przetwórstwa rolniczego oznaczone w planie symbolem "RP" zamykają się w granicach działki nr B, natomiast działka nr A położona jest na terenie przeznaczonym w planie pod budownictwo mieszkaniowe (symbol "M"). Na podstawie tych ustaleń Kolegium oceniło, że wydzielenie działki nr C pod drogę, nie miało wpływu na rozwój gospodarstwa rolnego skarżących M. i J. M. SKO szczegółowo opisało sytuację własnościową skarżących przed scaleniem oraz po scaleniu. Odnotowało różnicę w ilości porównywanych przed scaleniem i po scaleniu jednostek szacunkowych oraz zastosowanie dopłaty pieniężnej, z uwagi na brak technicznych możliwości wydzielenia należnego ekwiwalentu w gruncie (co do części należnego ekwiwalentu). Kolegium nawiązało do wynikającej z art. 1 ust. 1 ustawy konieczności uwzględnienia interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia, a także do uznaniowego charakteru decyzji w zakresie przydziału nowo wydzielonych działek. SKO w Przemyślu odniosło się także do zarzutów odwołania skarżącego A. O.. Również w jego przypadku ustaliło, że wydzielenie działki nr C pod drogę jest rezultatem zaprojektowania tej działki pod drogę w planie miejscowym. Na podstawie akt sprawy oceniło, że wydzielenie skarżącemu ekwiwalentu odbyło się bez naruszenia przepisów ustawy. Przedstawiło stan własności skarżącego przed scaleniem oraz po scaleniu, a także odnotowało przyznanie mu należnej dopłaty pieniężnej. Zaznaczyło, że przyznanie tej dopłaty w formie pieniężnej wynikało z braku technicznych możliwości wydzielenia należnego ekwiwalentu w gruncie, którą to okoliczność organ ustalił na podstawie oświadczenia geodety – projektanta scalenia. Także w przypadku skarżącego A. O. organ nawiązał do wynikającej z art. 1 ust. 1 ustawy konieczności uwzględnienia interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia, a także do uznaniowego charakteru decyzji w zakresie przydziału nowo wydzielonych działek. W rezultacie uznać należy, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona uchybieniami stwierdzonymi w poprzednim wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 865/15. SKO w Przemyślu, ponownie rozpatrując odwołania, wywiązało się z obowiązku reformatoryjnego orzekania uwzględniającego specyfikę materialnoprawną i proceduralną postępowania administracyjnego w przedmiocie scalenia gruntów Bezzasadne są, podniesione w obu rozpoznawanych skargach kasacyjnych, zarzuty naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedopełnienie rozpoznania skargi na decyzje SKO z dnia [...] września 2016 r. w granicach skargi, przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą. Granice skargi określa zaskarżony akt, w tym przypadku powołana przez wnoszących kasacje decyzja SKO w Przemyślu. Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargi na tę decyzję i wydał wyrok oddalający skargi. Nie orzekł poza tak zakreślonymi granicami zaskarżenia. Bezskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w podniesionym aspekcie może polegać na ograniczeniu się do zarzutów skargi. Odniesienie się do zarzutów skargi jest objęte dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. i polega na obowiązku Sądu przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze oraz podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Od razu można odnotować, że w skargach kasacyjnych podniesiono także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze. Rozważania odnoszące się do omawianych zarzutów poprzedzić należy uwagą, że obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 2[...] września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi więc szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Sąd pierwszej instancji przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił. Ocenił, że zostały zrealizowane zalecenia zawarte we wcześniejszych wyrokach WSA w Rzeszowie. Powołał art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wyjaśnił charakter rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie ustawy oraz poddał analizie zastosowanie normy art. 1 ust. 1 w niniejszej sprawie. Nawiązał do uznania administracyjnego oraz wyważania interesów stron. Ocenił, że dopłaty zostały zastosowane z zachowaniem reguł określonych w ustawie. Zwrócił uwagę na prawidłowe określenie obszaru scalenia, uwzględniające przeznaczenie gruntów w MPZP "MOKRA" 1/2003, przyjętego uchwałą Nr 96/XIV/2004, Rady Gminy Roźwienica z dnia 31 marca 2004 r. Sąd pierwszej instancji, przedstawiając podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, odniósł się także do zarzutów podniesionych w skargach A. O. oraz M. i J. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił powody dla których uznał prawidłowość zatwierdzenia projektu scalenia. Uznał, że projekt scalenia doprowadził do osiągnięcia celu wynikającego z art. 1 ust. 1 ustawy, a więc tworzy korzystniejsze warunków gospodarowania w rolnictwie. Sąd przyjął, że projekt scalenia obejmuje grunty, które są gruntami rolnymi. Do gruntów tych zaliczył grunty przeznaczone w planie miejscowym pod lokalizację hodowli drobiu i przetwórstwa oraz magazynowania i handlu drobiem, a także grunty pod istniejącymi drogami przeznaczone pod drogi w planie miejscowym. Wskazał, że zabudowanie gruntów rolnych nie wyklucza objęcia tych gruntów scaleniem. Sąd ocenił również, że przyznano skarżącym, jako uczestnikom scalenia, w zamian za grunty dotychczas posiadane, grunty i dopłaty zgodnie z regułami ustawy. Analizując sposób sformułowania zarzutów skarg kasacyjnych odnoszących się do powyższych okoliczności, należy zauważyć, że zarzuty zmierzają do zakwestionowania prawidłowości merytorycznej wyroku. Tymczasem, z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować trafności wyroku (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07). Od trafności podstawy materialnej zależy zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi w trybie art. 151 P.p.s.a. i uznanie, że nie doszło do uchybień zarzucanych przez skarżących, przez co doszło do wydania przez organ zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego (art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 3, art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.). Odnosząc się zaś do zarzutów materialnoprawnych obu skarg kasacyjnych (punkt 5 tiret pierwsze obu skarg kasacyjnych) należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ocena Sądu o osiągnięciu celu scalenia polegającego na tworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie została powzięta na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, wskazującego na brak dowolności organów. Starosta oparł się na projekcie scalenia sporządzonym przez podmiot wskazany w art. 10 ust. 1 ustawy – geodetę-projektanta scalenia przy udziale komisji pełniącej funkcję doradczą. Nadto, dalsze czynności wymagane ustawą, tj. szacunek gruntów, udostępnienie szacunku, zastrzeżenia, okazanie projektu scalenia gruntów, zastrzeżenia do projektu oraz oparcie się na MPZP wskazują na działanie organów zgodnie z procedurą, której zadaniem jest osiągnięcie celu scalenia przy zapewnieniu zrównoważenia interesów stron., przy czym wyniki tych czynności związanych z udziałem uczestników scalenia potwierdziły, co do zasady, akceptację zdecydowanej większości uczestników dla projektu scalenia wykonanego przez geodetę-projektanta. Zatwierdzenie projektu, w zakresie wydzielenia działki nr C pod drogę, znajduje umocowanie w przeznaczeniu tej działki pod drogę w MPZP oraz przepisie art. 22 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy. Organy i Sąd pierwsze instancji wykazały, że to nie tyle projekt scalenia, ale wcześniejsze unormowanie planistyczne rozstrzygnęło przeznaczenie gruntów. W odniesieniu do skarżących M. i J. M. (zarzut w punkcie 5 tiret pierwsze i drugie) należy odnieść się do zarzutu w aspekcie objęcia scaleniem działki nr B, "na której zbudowany jest kurnik". W tym zakresie na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, włączenie do obszaru scalenia zabudowanej działki rolnej, z uwagi na ustalenie planu miejscowego jest prawidłowe. Dodać można, że nie można mówić o naruszeniu art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Grunt zabudowany kurnikiem nie został scalony w sposób wymagający spełnienia warunku rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce albo wyrażenia przez właścicieli zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań. W wyniku zatwierdzenia projektu scalenia nie doszło do przeniesienia własności tego zabudowanego gruntu. W odniesieniu do skargi kasacyjnej A. O. (zarzut w punkcie 5 tiret pierwsze) dodać można, że nie wskazał, w jakim zakresie zarzut przeznaczenia terenów budownictwa mieszkaniowego odnosi się do jego działki, a nadto nie skonkretyzował w skardze kasacyjnej, o jakie tereny chodzi. Wbrew zarzutowi J. i M. M. oraz A. O. (punkt 5 tiret drugie skargi kasacyjnej A. O. oraz punkt 5 tiret trzecie skargi kasacyjnej J. I M. M.), nie doszło do naruszenia art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skarżący nie podważyli oceny, według której, przyznano im grunty i dopłaty o wartości szacunkowej. Wielkość dopłaty przysługującej w myśl art. 8 ust. 2 zdanie drugie ustawy musi nadto uwzględniać zmniejszenie przysługującego obszaru gruntów, z tytułu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy. Wnoszący kasację A. O. nie skonkretyzował na czym polegało naruszenie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej, poprzez nie zagwarantowanie skarżącemu czynnego udziału na wstępnym etapie postępowania, a w konsekwencji uniemożliwieniu mu uczestniczenia na zebraniu uczestników scalenia, i tym samym jego braku wpływu na tok prowadzonego postępowania. Nie sformułował żadnego uzasadnienia dla tego zarzutu. Nie podał, jaka czynność procesowa została przeprowadzona z naruszeniem prawa uniemożliwiającym mu uczestniczenie w zebraniu uczestników scalenia. Nie zarzucił naruszenia żadnego z przepisów art. 7 ust. 1-4 i 6 ustawy. W tej sytuacji, nie podważył stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym, zaskarżona decyzja nie narusza norm procesowych. Ocenę tę, co warto odnotować, Sąd pierwszej instancji wyraził po szczegółowym zrelacjonowaniu czynności procesowych kontrolowanego postępowania, począwszy od wszczęcia tego postępowania. Niezależnie od nieskonkretyzowania zarzutu w skardze kasacyjnej, można odnieść się do opisu sytuacji związanej z naruszeniem art. 9 ust. 1 i 2 zawartego w uzasadnieniu skargi do WSA w Rzeszowie. Zdaniem skarżącego, na skutek braku informacji na tablicy ogłoszeń w miejscowości w której mieszka lub jej braku przez pełny okres 14 dni, nie mógł zostać wybrany do rady uczestników scalenia, a tym samym aktywnie uczestniczyć w postępowaniu. Skonstatować należy, że skoro rada uczestników scalenia wybierana jest, w myśl art. 9 ust. 2 ustawy, na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, to do tego zwołania stosuje się art. 31 ustawy. Zawiadomienie następuje przez obwieszczenie lub inny sposób zwyczajowi przyjęty w danej miejscowości, sposób publicznego ogłaszania. Skarżący nie podniósł naruszenia przez Starostę Jarosławskiego powołanego przepisu. Niezależnie od tego, skarżący nie wykazał aby niewybranie go do rady uczestników scalenia było uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący miał prawo do obrony własnych interesów tak jak każdy uczestnik scalenia. Uczestnictwo w radzie oznacza dodatkowe obowiązki związane z kompetencjami doradczymi rady (art. 9 ust. 3 ustawy), a nie zwiększenie uprawnień w zakresie obrony swoich praw przez uczestników scalenia wybranych w skład rady. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.