II OSK 2070/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 208/17 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 208/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. T. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. T. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego: a) art. 3 pkt 6 oraz art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne przyjęcie, że E. T. wykonała rozbudowę budynku głównego gastronomicznego w zakresie zabudowy byłego tarasu, podczas gdy E. T. wykonała tylko remont budynku głównego gastronomicznego w zakresie byłego tarasu; b) art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne przyjęcie, że E. T. miała obowiązek uzyskać pozwolenie na budowę dla remontu budynku głównego gastronomicznego w zakresie byłego tarasu; c) art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne przyjęcie, że istnieje podstawa prawna do nakazania rozbiórki budynku głównego gastronomicznego w części o wymiarach w rzucie 4.68 metra x 13,07 metra obejmującego zabudowę byłego tarasu od strony południowej (południowa partia szczytowa budynku) podczas gdy takiej podstawy nie ma bowiem obiekt budowlany w postaci budynku głównego gastronomicznego nie jest w budowie, ani nie jest wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. II. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., art. 10 ust. 1 K.p.a., art. 79 § 1 K.p.a., art. 79 § 2 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez oddalenie skargi pomimo niepowiadomienia pełnomocnika E. T. radcy prawnego R. K. przez organ I instancji o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków przez co niezapewniony został czynny udział E. T. w każdym stadium postępowania; b) art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., art. 80 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie dokonania dowolnych ustaleń faktycznych niezgodnie z treścią zebranego w sprawne materiału dowodowego przez organ II instancji oraz organ I instancji, poprzez zaakceptowanie niedokonania wszechstronnej oceny wszystkich przeprowadzonych dowodów przez organ II instancji i przez organ I instancji, poprzez zaakceptowanie dokonania ustaleń niezgodnych z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego przez organ II instancji i przez organ I instancji; c) art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., art. 107 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie nie przytoczenia przez organ II instancji w decyzji z [...] grudnia 2016 r. wszystkich przepisów stanowiących podstawę prawną oraz poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie tego, że nie wyjaśniono podstawy prawnej w decyzji z [...] grudnia 2016 r.; poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie braku wskazania w decyzji z [...] grudnia 2016 r. faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o zmianę w całości zaskarżonego poprzez uchylenie w całości decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] grudnia 2016 r. i poprzedzającej jej decyzji z [...] lipca 2016 r. w sprawie [...]; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu lub innemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej: a. kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym także kosztów zastępstwa przez Radcę Prawnego według norm przepisanych, w postępowaniu przed: i. Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu; ii. Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie; b. kosztów postępowania według norm przepisanych poniesionych w postępowaniu przed: i. Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Pile, ii. Wielkopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 10 ust. 1 K.p.a., art. 79 § 1 K.p.a., art. 79 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niepowiadomienia pełnomocnika E. T. radcy prawnego R. K. przez organ I instancji o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków przez co niezapewniony został czynny udział E. T. w każdym stadium postępowania. Pełnomocnictwo zostało udzielone radcy prawnemu R. K. w dniu 27 lipca 2016 r. i dołączone do odwołania E. T. z dnia 27 lipca 2016 r. Świadkowie zostali przesłuchani niemal dwanaście miesięcy wcześniej: J. N. – 14 sierpnia 2015 r., I. K. – 14 sierpnia 2015 r., H. M. – 13 sierpnia 2015 r., S. B. – 13 sierpnia 2015 r., S. J. – 13 sierpnia 2015 r., M. T. – 14 sierpnia 2015 r. O terminach przesłuchania świadków została powiadomiona E. T. występująca wówczas bez pełnomocnika w osobie radcy prawnego R. K. Zostały zatem zachowane wymogi art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 K.p.a. W rezultacie zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), oparty na braku powiadomienia o terminie przesłuchania świadków jest bezzasadny. Zaskarżonemu wyrokowi nie można także skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 80 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie dokonania dowolnych ustaleń faktycznych niezgodnie z treścią zebranego w sprawne materiału dowodowego, zaakceptowanie niedokonania wszechstronnej oceny wszystkich przeprowadzonych dowodów i zaakceptowanie dokonania ustaleń niezgodnych z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że zeznania świadków służą ustaleniu faktów, zdarzeń, czy zjawisk, a nie formułowaniu ocen stanowiących kwalifikacje prawne. To, czy roboty budowlane wykonane w odniesieniu do tarasu stanowiły remont, czy rozbudowę obiektu budowlanego (budynku restauracyjnego) należy do sfery kwalifikacji prawnych ustalonego stanu faktycznego, dokonywanych na podstawie art. 3 pkt 6-8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Pominięcie wypowiedzi świadków w zakresie kwalifikacji robót nie stanowi naruszenia art. 80 K.p.a. przez organy nadzoru budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. przez Sąd pierwszej instancji. Ustalenie stanu faktycznego w zakresie stanu technicznego tarasu przed wykonaniem robót przez E. T. na podstawie zdjęć przedłożonych przez A. B., folderu reklamowego ośrodka "[...]" oraz dokumentów z postępowań o pozwolenia na rozbudowę budynku gastronomicznego o pokoje gościnne, zmiany tej decyzji, pozwolenia na użytkowanie, a także oględzin obiektu, nie naruszyło zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Zauważyć trzeba, że również z zeznań świadków, na których powołuje się wnosząca kasację, tj. S. J. oraz M. T. nie wynika jednoznacznie, że cały taras był zabudowany w sposób taki, że stanowił część budynku gastronomicznego. Świadek M. T. stwierdził, że taras zabudowany był konstrukcją drewnianą, częściowo przeszkloną, zadaszoną. Świadek S. J. zeznał zaś, że taras zabudowany był konstrukcją lekką drewnianą, wypełnioną przeszkleniami, przy czym spróchniałe słupy podtrzymujące konstrukcję drewnianą groziły zawaleniem. Organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem przyjęły, że poprzednio analizowana przestrzeń nie stanowiła części budynku gastronomicznego lecz otwarty taras, wsparty na konstrukcji drewnianej, częściowo zadaszony, przylegający do sali konsumpcyjnej w budynku gastronomicznym. Jest również bezsporne, że wykonane przez inwestorkę roboty polegały na rozbiórce ściany szczytowej budynku i wymurowaniu trzech ścian tarasu. W wyniku tych robót powiększona została sala konsumpcyjna. Zwiększona została powierzchnia i kubatura budynku. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez zaakceptowanie tego, że w decyzji WINB w Poznaniu nie wyjaśniono podstawy prawnej. Organ odwoławczy wydał decyzję reformatoryjną i podał nie tylko przepisy art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), ale także art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Wyjaśnił kwalifikację prawną robót i zastosowanie podanych przepisów. Wskazał przyczyny, dla których uznał wykonane roboty za rozbudowę. Przedstawił próbę umożliwienia skarżącej sanowanie samowoli i wybór E. T. jako adresata decyzji. Doprecyzował, z uwagi na działanie art. 6 ust. 1 noweli, podstawę prawną nakazu. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez zaakceptowanie braku wskazania w decyzji WINB w Poznaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Oceniając decyzję organu odwoławczego nie można abstrahować od uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie WINB w Poznaniu zaakceptował w pełni ustalenia faktyczne poczynione przez PINB w Pile. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji zawarto wymagane przepisem art. 107 § 3 K.p.a. elementy, tj. fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których organ się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niezależnie od tego, organ odwoławczy, odnosząc się do twierdzeń odwołania w omawianym aspekcie, stwierdził, że odwołująca się nie przedstawiła żadnych dowodów, z których wynikałoby, że zdjęcia przedstawione przez św. A. B. zostały sfałszowane, czy też zmanipulowane. Powyższe ustalenia pozwalają na przyjęcie, że nie doszło do naruszenia art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Wbrew tezie kasacji, roboty nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego. W wyniku robót powiększono salę konsumpcyjną, kosztem dotychczas istniejącego tarasu. Wymurowano ściany zamykając dotychczas otwarte części tarasu. Okoliczności te wykluczają przyjęcie, że wyczerpane zostały przesłanki pojęcia remontu zdefiniowanego w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Wykonane roboty nie stanowiły także przebudowy obiektu budowlanego. Jak trafnie przyjął organ odwoławczy, odczytana a contrario treść art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego pozwala na zakwalifikowanie jako rozbudowy, a nie przebudowy, robót w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jest niewątpliwe, że w wyniku zabudowy spornego tarasu ścianami nastąpiła zmiana kubatury budynku restauracyjnego. Niezależnie od tego, że w skardze kasacyjnej nie podjęto próby argumentacji zmierzającej do wykazania, że wykonane roboty stanowiły przebudowę, warto podkreślić, że w ustalonym stanie faktycznym nie ma podstaw do przyjęcia, że na skutek robót nie zwiększyła się kubatura obiektu budowlanego. Po pierwsze, taras nie wchodził w skład budynku restauracyjnego, a więc obiektu trwale związanego z gruntem, wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Wykonanie trzech przegród, tj. ścian, doprowadziło do zwiększenia powierzchni i kubatury budynku poprzez powiększenie sali konsumpcyjnej kosztem poprzednio istniejącego tarasu. Po drugie, nie można wykluczyć posłużenia się, w postępowaniu organu nadzoru budowlanego pojęciami zdefiniowanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na potrzeby projektowania, budowy i przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynków. Jednak nawet wliczenie, w myśl § 3 pkt 24 lit. a tego rozporządzenia, do kubatury brutto budynku kubatury tarasu, obliczanej do wysokości balustrady, nie zmienia faktu, że kubatura brutto budynku rozbudowanego w sposób dokonany w niniejszej sprawie, uległa powiększeniu. Skoro wykonane roboty nie stanowiły remontu, nie jest możliwe uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane w postaci remontu. W konsekwencji nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozbudowa obiektu budowlanego stanowi jeden z rodzajów budowy obiektu budowlanego i wymaga pozwolenia na budowę. Brak tego pozwolenia uzasadnia uruchomienie trybu określonego w przepisach art. 48 ust. 1-4 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że organ umożliwił skarżącej legalizację samowolnej rozbudowy. W myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3, skutkuje zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.