II SA/Sz 226/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń oraz zobowiązania do ich zwrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej K. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie: Decyzją z dnia [...] Zastępca Dyrektora ds. Wspierania Rodziny i Pieczy Zastępczej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta , na podstawie art. 2 pkt 7 lit. a oraz art. 12 ust. 2, art. 23 ust. 1, ust. 5, ust. 6, ust. 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 169 ze zm.), w punkcie pierwszym ustalił K.B. wysokość nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości [...] zł za okres od [...]r. przyznanych decyzją nr [...] r. zmienioną decyzją nr [...] r. z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia [...] r. do dnia zapłaty, zaś w punkcie drugim zobowiązał ww. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...], zmienioną decyzją z dnia [...], przyznano K.B. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na M.K. na okres [...] r. W dniu [...] r. strona dostarczyła do organu umowę o pracę tymczasową zawartą na okres od [...]r., zaś w dniu [...] przedłożyła dokument z informacją o wysokości wynagrodzenia za miesiąc [...] r. w kwocie netto [...] zł. W wyniku ponownego przeliczenia dochodu organ ustalił, iż dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł miesięczny dochód z [...] zł dochód netto za [...]zł) przekraczając kryterium dochodowe wynoszące [...] zł. Nadto podkreślił, że strona została pouczona we wniosku i decyzji nr [..] o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a organ wypłacał świadczenia w okresie od [...]r. mimo zaistnienia okoliczności, które winny spowodować ustanie wypłaty świadczeń. Stąd świadczenia pobrane za ww. okres w wysokości [...] zł są świadczeniami nienależnie pobranymi. Od powyższej decyzji K.B. wniosła odwołanie podnosząc, że organowi znane były dochody jakie w przeliczeniu na osobę w rodzinie osiągnęła po podjęciu pracy, w związku z czym wstrzymano jej wypłatę zasiłku rodzinnego i wychowawczego 500+. Nie uczyniono tego względem świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a skoro organ pomimo złożonych przez nią wyjaśnień, wypłacił te świadczenia, to miała prawo wyciągnąć wnioski, że nadal jej przysługują. Oświadczyła, że w takiej sytuacji nie powinna ponosić odpowiedzialności za błędne decyzje pracowników MOPS zwłaszcza, że wypłacone w miesiącu [...]r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego wydała na bieżące potrzeby dziecka związane ze zbliżającym się rokiem szkolnym. Nadto opisując swoją trudną sytuację rodzinną i finansową (sama wychowuje syna, wynajmuje mieszkanie) wniosła o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 2 pkt 7 lit. a i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ po przytoczeniu stanu faktycznego wskazał, że wnikliwe rozpatrzenie sprawy i przeanalizowanie zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziło do uznania odwołania za niezasadne, zaś decyzji organu I instancji za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Następnie organ zacytował treść przepisów art. 6 k.p.a., art. 2 pkt 7 lit. a i art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawionym do alimentów, wskazując, że zaskarżonej decyzji nie sposób zarzucić wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Natomiast w odniesieniu do wniosku o umorzenie poinformował, że ustawodawca przewidział w art. 28 ust. 8 ww. ustawy możliwość umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przed podjęciem decyzji na podstawie tego przepisu organ powinien ustalić i to, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanej, w szczególności czy pozbawienie zobowiązanej tej kwoty nie spowoduje takiego pogorszenia się jej sytuacji materialnej, że będzie ona zmuszona ubiegać się o dodatkowe świadczenia czy to z MOPS, czy z pomocy społecznej na podstawie odrębnych przepisów. Organ musi ustalić, czy inne okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej takie jak wiek, stan zdrowia, stan rodzinny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana i jej rodzina będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby i będą mogli żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Kolegium podkreśliło, że nie bez znaczenia pozostaną także podnoszone w odwołaniu wywody o przedłożeniu w tym samym przecież organie dokumentów, z których w sposób jednoznaczny wynika, iż osiągała dochody, które spowodowały wstrzymanie wypłaty zasiłku rodzinnego i wychowawczego. K.B. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . W skardze powołując się na swoją trudną sytuację życiową i materialną wyjaśniła, że wypłacone w okresie [...] r. kwoty z funduszu alimentacyjnego przeznaczyła na potrzeby swojego dziecka. Zwróciła również uwagę, że winę za zaistniałą sytuację ponosi także organ, skoro pomimo "zabrania zasiłku 500+ i rodzinnego", nie wstrzymano jej wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Podkreśliła, że informowała pracowników MOPS o swojej niekorzystnej sytuacji i prosiła o niezadłużanie jej, w związku z czym wnosi o umorzenie zadłużenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 13 kwietnia 2017 r. skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje skargę i podała, iż w MOPS złożyła zawiadomienie o podjęciu pracy w odniesieniu do wszystkich dotychczas pobieranych świadczeń. Wszystkie świadczenia zostały wstrzymane za wyjątkiem świadczeń alimentacyjnych. Była przekonana, że zgłoszenie spowoduje wstrzymanie wszystkich świadczeń. Ponadto zwróciła się do Sądu z wnioskiem o zwrot kosztów dojazdu, okazując bilet PKP na trasie [...] na kwotę [...] zł. w jedną stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. – decyzji organu pierwszej instancji pod kątem powyższego kryterium wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta ustalającą skarżącej wysokość nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres [...]r. oraz zobowiązującą do ich zwrotu. Rozstrzygnięcia te oparto na okoliczności powodującej utratę prawa do świadczenia z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego związane z faktem podjęcia przez skarżącą w okresie świadczeniowym zatrudnienia. W sprawie bezsporne jest, że w trakcie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego skarżąca podjęła pracę, zaś wynagrodzenie za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu wyniosło [...] i podlegało stosownie do art. 9 ust. 4a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wliczeniu do dochodu z roku [...] r. Stąd nie jest kwestionowane ani ustalenie przekroczenia kryterium dochodowego, ani sposób wyliczenia dochodu. Organ II instancji nie odniósł się do ww. kwestii w szerszy sposób, skupiając się przede wszystkim na zawartym w odwołaniu wniosku strony o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, pomimo iż to nie umorzenie było przedmiotem postępowania administracyjnego, co już tylko z tego powodu nie pozwala na uznanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji za spełniającego wymogi wynikające z przepisów proceduralnych. Stosownie do art. 2 pkt 7 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nienależnie pobrane świadczenie oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Natomiast w myśl art. 23 ust. 1 ww. ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Przy czym w obecnym stanie prawnym orzeczenie o wysokości nienależnie pobranych świadczeń i obowiązku ich zwrotu następuje w jednej decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono stanowisko, które niniejszy skład orzekający w pełni podziela, że należy odróżnić pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego" od pojęcia "świadczenia nienależnego", które to nie są tożsame. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Nadto przyjmuje się, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09, Lex nr 558234, z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 981/10, wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1900/14, dostępne w internetowej C B O S A). Skoro zatem ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów posługuje się pojęciem "świadczeń nienależnie pobranych", to należy przyjąć, że dla uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane, decydujące znaczenia ma nie tylko przesłanka obiektywna powodująca ustanie prawa do świadczenia, ale także świadomość i zamiar osoby pobierającej świadczenie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organy w sposób nieuprawniony utożsamiły pojęcia "nienależnego świadczenia" i "nienależnie pobranych świadczeń", a tym samym nie rozważyły okoliczności świadomości (woli) skarżącej, a w szczególności nie wykazały zaistnienia po jej stronie złej wiary w przyjęciu świadczeń z funduszu alimentacyjnych. Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, iż ocena świadomości osoby pobierającej świadczenia musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym czy zachowanie strony było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Strona korzystając ze świadczeń nie ma obowiązku znać przepisów prawa administracyjnego regulujących zasady pobierania tych świadczeń, a w szczególności samodzielnie przeliczać wysokości swojego dochodu. Powyższe bowiem ciąży na właściwym organie, który w szczególności w przypadku zawiadomienia przez stronę o okolicznościach mających wpływ na ustanie prawa do świadczeń, powinien zapobiegać sytuacji wypłaty środków pieniężnych, jakie nie powinny zostać wypłacone ze środków publicznych, a przez to też chronić przed nadmiernym obciążaniem takiej osoby nakazem zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Niewątpliwie obowiązkiem strony pobierającej świadczenia jest natomiast poinformowanie organu o zmianie sytuacji dochodowej, ale nie powinna ona ponosić żadnych negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie działań organu. Jak wynika z akt sprawy oraz ustaleń organu, skarżąca została pouczona o konieczności informowania o każdej zmianie sytuacji dochodowej, zaś w dniu 23 maja 2016 r. przedłożyła umowę o pracę tymczasową zawartą od [...] r., w której to w § 3 określono miesięczne wynagrodzenie brutto, jednocześnie oświadczając, że pracę tę podjęła. Z kolei w dniu 8 sierpnia 2016 r., na wezwanie organu doręczone 29 lipca 2016 r., przedłożyła zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia za [...] r. wszczęto postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, wstrzymując ich wypłatę. Jednakże żaden z organów nie ocenił, czy w ustalonych okolicznościach można było postawić skarżącej zarzut, iż pobrała świadczenie w złej wierze. Podkreślenia przy tym wymaga, że strona zarówno w toku postępowania odwoławczego jak i sądowego podnosiła, że nie miała świadomości o braku uprawnienia do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, gdyż wobec dokonanego zawiadomienia o podjęciu pracy, wszystkie świadczenia zostały wstrzymane za wyjątkiem świadczeń alimentacyjnych, w związku z czym uznała wypłacone jej kwoty za miesiąc [...] r. za należne. Wskazała również, że w takiej sytuacji nie znajduje uzasadnienia obciążanie jej odpowiedzialnością za błędne decyzje pracowników MPOS . Pomimo takiego stanowiska strony, organ I instancji przekazując odwołanie nie ustosunkował się do podnoszonych argumentów, zaś organ odwoławczy w sposób błędny uznał je za mające znaczenie wyłącznie dla rozpoznania wniosku o umorzenie należności. Przesądzenie o spełnieniu przesłanek z art. 2 pkt 7 lit. a oraz 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wymaga od organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Tym obowiązkom jednakże organy nie sprostowały, skoro w uzasadnieniu podjętych przez nich decyzji nie powiązano faktu wypłacenia skarżącej świadczeń w [...] r. z oceną stanu jej świadomości. Wobec powyższego Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 2 pkt 7 lit. a oraz art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, obowiązkiem organu będzie uwzględnienie przedstawionej przez Sąd wykładni art. 2 pkt 7 lit. a oraz art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i dokonanie, stosownie do tej wykładni, ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym odniesienia się świadomości świadczeniobiorcy. Nadmienić należy, że Sąd sam nie mógł dokonać takiej oceny ani też rozpoznać wniosku o umorzenie należności, gdyż uprawnienia sądów administracyjnych obejmują jedynie sprawowanie kontroli działania organów, a nie ich zastępowanie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i 205 § 1 ww. ustawy.