II SA/Wa 1931/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Danuta Kania, Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie dodatku wyrównawczego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prokuratora Okręgowego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o sygn. [...] 2. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego A. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prokurator Generalny decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), utrzymał w mocy decyzję Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o sygnaturze [...] w sprawie przyznania A. M. dodatku wyrównawczego. W uzasadnieniu organ wskazał, że ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.), a także § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. Nr 196, poz. 1298 ze zm.) w zw. z art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016 r., poz. 178) Prokurator Okręgowy w [...] przyznał Panu [...] A. M. dodatek wyrównawczy w kwocie 4.183,75 zł. A.M. w odwołaniu od decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę zawartego w decyzji rozstrzygnięcia, polegający na mylnym ustaleniu, iż zajmowanym przez niego do dnia [...] kwietnia 2016 roku stanowiskiem służbowym było stanowisko "[...]", chociaż w rzeczywistości było to stanowisko "[...] Wydziału [...] Wojskowej Prokuratury Okręgowej w [...]". Organ wskazał, że prokurator, który został przeniesiony na inne stanowisko służbowe w związku ze zmianą ustroju prokuratury zachowuje prawo do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, które jest waloryzowane w terminach i w wysokości odpowiadających zmianom wynagrodzenia. Zachowanie prawa do wynagrodzenia oznacza (poza wprowadzeniem zasady waloryzacji), że prokuratorowi przeniesionemu na inne stanowisko służbowe, ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze - (Dz.U. z 2016 r., poz. 178) nie przyznała wprost wynagrodzenia zasadniczego. Brak jest również podstaw prawnych do przyjęcia, że zachowanie prawa do wynagrodzenia zasadniczego nabytego na dotychczas zajmowanym i nieistniejącym już stanowisku oznacza, że wynagrodzenie to przysługuje w stawce wynagrodzenia zasadniczego nabytej pod rządem nieobowiązującej już ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.). Wobec tego wynagrodzenie nabyte na dotychczasowym stanowisku prokuratora zachowane zostało w kwocie wynikającej z ostatnio przysługującej stawki wynagrodzenia zasadniczego. Organ wskazał, że zgodnie z ustawą - Prawo o prokuraturze, jak i z nieobowiązującą ustawą o prokuraturze, prokurator ma prawo do: wynagrodzenia zasadniczego przysługującego na zajmowanym stanowisku prokuratorskim, które określa się w stawkach, a ich wysokość ustala się z zastosowaniem mnożników podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego, dodatku za długoletnią pracę, świadczeń odszkodowawczych z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, jak również do dodatku funkcyjnego przysługującego w związku z pełnioną funkcją. Ustawa - Prawo o prokuraturze stanowi w sposób uniwersalny o uprawnieniu do dodatku funkcyjnego, a rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz.U. z 2016 r., poz. 271) określa jego wysokość ze względu na miejsce i rodzaj pełnionej funkcji, wypłacanego wyłącznie w związku z pełnieniem funkcji. Zatem otrzymywanie dodatku funkcyjnego będzie wiązało się zawsze z pełnieniem określonej funkcji, a pełniona funkcja nie jest tożsama z zajmowanym przez prokuratora stanowiskiem. W związku ze zniesieniem wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury określono właściwość rzeczową komórek organizacyjnych do spraw wojskowych, jak również nastąpiła zmiana zakresu zadań prokuratorów do spraw wojskowych, pełniących czynności w tych komórkach organizacyjnych. Organ wyjaśnił, że w przypadku Pana [...] A. M. nie można więc uznać za możliwe i prawidłowe określenie, że składnikiem wynagrodzenia nabytego na ostatnio zajmowanym stanowisku jest dodatek funkcyjny z racji pełnionej uprzednio - do dnia [...] kwietnia 2016 r. - funkcji [...] - prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w [...], która na mocy art. 31 § 1 w związku z art. 75 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, z dniem 4 kwietnia 2016 r. została zniesiona. W tej kwestii, wynagrodzenie nabyte na dotychczas zajmowanym stanowisku nie obejmuje kwoty dodatku funkcyjnego, jako należności przysługującej wyłącznie w związku z pełnieniem funkcji. Ponadto ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze - określiła przypadki, w których prokuratorzy zniesionych jednostek, którzy w dniu wejścia w życie tej ustawy pełnili funkcje w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, zobowiązani zostali do wykonywania zadań do czasu powołania prokuratorów do pełnienia funkcji w powszechnych jednostkach, wymienionych w art. 53 tej ustawy. W kwestii ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych, będących żołnierzami zawodowymi, ustawa - Prawo o prokuraturze nie zawiera regulacji w tym zakresie. W związku z tym - zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 125 tej ustawy - stosuje się przepisy dotyczące żołnierzy zawodowych. Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych określa składniki uposażenia żołnierzy zawodowych, które składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Jednym z takich dodatków jest dodatek wyrównawczy. Zgodnie z normą zawartą w art. 80 ust. 2 ustawy w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego, pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo prokuratora do spraw wojskowych, jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji sędziego sądu powszechnego albo wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Szczegółowe warunki otrzymywania dodatku wyrównawczego, z uwzględnieniem określenia składników uposażenia i wynagrodzenia przyjmowanych przy obliczaniu tego dodatku, określa natomiast rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. z 2010 r., Nr 196, poz. 1298 ze zm.) wydane na podstawie art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W aktualnym brzmieniu przepis § 4 ust. 3 w pkt 4-5 tego rozporządzenia określa podmioty, które decyzją ustalają wysokość dodatku wyrównawczego: - asesorowi i prokuratorowi wojskowej prokuratury garnizonowej - wojskowy prokurator garnizonowy, - prokuratorowi wojskowej prokuratury okręgowej, wojskowemu prokuratorowi garnizonowemu i jego zastępcy - wojskowy prokurator okręgowy, - prokuratorowi Naczelnej Prokuratury Wojskowej, wojskowemu prokuratorowi okręgowemu i jego zastępcy - Naczelny Prokurator Wojskowy. Przepisy tego rozporządzenia zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 80 ust. 7 w brzmieniu nadanym art. 16 pkt 14 lit. b ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, nie dłużej niż przez okres 12 miesięcy. W związku z powyższym organ stwierdził, że dodatek wyrównawczy Panu [...] A. M. został przyznany zgodnie z przepisami prawa. W dniu 14 października 2016 r. skargę na powyższą decyzję złożył A.M.. Zarzucił on organom orzekającym w sprawie: I) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, skutkujące nieważnością zaskarżonej decyzji: a) z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej inną, nieusuniętą z obrotu prawnego, ostateczną decyzją administracyjną, poprzez utrzymanie w mocy wydanej przez Prokuratora Okręgowego w [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja nr [...] Wojskowego Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., przyznająca skarżącemu dodatek wyrównawczy w kwocie 5 725,75 zł; b) z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, poprzez wydanie decyzji przez Prokuratora Generalnego, jako organu drugiej instancji, w sytuacji gdy organem wyższego stopnia w stosunku do Prokuratora Okręgowego w [...] jest Prokurator Regionalny w [...], nie zaś Prokurator Generalny; c) z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, poprzez wydanie decyzji przez Prokuratora Okręgowego w [...], jako organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy organem właściwym do rozpoznania sprawy był Prokurator Generalny, jako organ właściwy do wydania decyzji, jak również jako organ właściwy do ponownego rozpoznania sprawy; II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji odwoławczej bez rozpoznania jedynego zarzutu odwołania poprzez niepoczynienie ustaleń faktycznych, co do zajmowanego przez skarżącego stanowiska służbowego w Wojskowej Prokuraturze Okręgowej w [...]; b) art. 107 § 2 K.p.a. w zw. z art. 139 K.p.a., poprzez niedokonanie w uzasadnieniu zaskarżonej niniejszą skargą decyzji wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego, a w szczególności wykładni przepisów art. 41 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze w aspekcie przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, regulujących składniki uposażenia żołnierzy zawodowych - prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury; c) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie przyznania dodatku wyrównawczego, jak również niepouczenie skarżącego o przysługujących mu w toku postępowania uprawnieniach, w tym pouczenia go o możliwości czynnego udziału w postępowaniu, przejawiającego się składaniem środków dowodowych; d) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronie nie tyle czynnego, a de facto jakiegokolwiek udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań co uniemożliwiło stronie przedstawienie dowodów potwierdzających, iż skarżący pełniąc służbę wojskową w Wojskowej Prokuraturze Okręgowej w [...] zajmował stanowisko "[...] Wydziału [...] Wojskowej Prokuratury Okręgowej w [...]" a nie pełnił funkcji [...] w tej wojskowej jednostce organizacyjnej prokuratury; e) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do niego oraz ewentualnego jego uzupełnienia przez skarżącego; f) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie przedsięwzięcia wszystkich niezbędnych kroków, w tym pozyskania kluczowych dowodów w sprawie, w celu ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. III. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż termin "prawo do wynagrodzenia", użyty w przywołanym przepisie, nie odnosi się do wszystkich składników uposażenia żołnierza zawodowego - prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury, a jedynie do niektórych, bliżej nieokreślonych jego składników; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle przywołanych wyżej kryteriów należy przede wszystkim zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym podstawową kwestią jest właściwość organu, tj. jego zdolność prawna do rozstrzygania w trybie postępowania administracyjnego określonej kategorii spraw. Zgodnie z art. 19 K.p.a., organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016 r., poz. 178 ze zm.), z dniem 4 kwietnia 2016 r. zniesione zostały wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelna Prokuratura Wojskowa, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe. W związku z powyższym, zgodnie z art. 32 ww. ustawy, obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1726 ze zm.) przejął Prokurator Generalny. Skarżący A. M., jako [...] zniesionej Wojskowej Prokuratury Okręgowej, będący żołnierzem zawodowym, na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze został przeniesiony z dniem [...] kwietnia 2016 r. przez Prokuratora Generalnego na stanowisko [...] Prokuratury Rejonowej [...] w [...]. Organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę na stanowisku [...], dodatku wyrównawczego przewidzianego w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych był zatem, stosownie do przywołanego wyżej art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze w zw. z § 4 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 11 października 2010 r. w sprawie dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach sędziów sądów wojskowych oraz asesorów i prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 196 poz. 1298 ze zm.) - Prokurator Generalny, który przejął w tym zakresie kompetencje wojskowego prokuratora okręgowego. Tymczasem decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. o przyznaniu skarżącemu dodatku wyrównawczego została wydana w niniejszej sprawie przez Prokuratora Okręgowego w [...]. Uprawnienia organu I instancji do wydania decyzji w imieniu Prokuratora Generalnego nie można wywieść z ogólnej normy kompetencyjnej art. 13 § 1 ustawy - Prawo o prokuraturze, która stanowi, że Prokurator Generalny kieruje działalnością prokuratury osobiście lub za pośrednictwem Prokuratora Krajowego oraz pozostałych zastępców Prokuratora Generalnego, wydając zarządzenia, wytyczne i polecenia. Z przepisu art. 13 § 3 ww. ustawy wynika natomiast, że kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie. Z powyższej normy prawnej wynika, że Prokurator Generalny może w formie zarządzenia upoważnić Prokuratora Krajowego lub zastępców Prokuratora Generalnego do realizowania przyznanych mu kompetencji i zadań ustawowych. Upoważnienie udzielone na podstawie wskazanego przepisu wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Jednakże nie oznacza to, że na podstawie takiego upoważnienia Prokurator Krajowy lub zastępcy Prokuratora Generalnego stają się organem administracji publicznej właściwym w sprawie. Upoważnienie udzielone na podstawie tego przepisu, podobnie jak upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a K.p.a., wywiera jedynie ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu do podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Przepis ten stwarza zatem możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji Prokuratora Generalnego, lecz także upoważniony Prokurator Krajowy lub zastępca Prokuratora Generalnego, byli umocowani do wykonywania kompetencji tego organu. Decyzje wydawane w oparciu o zarządzenie Prokuratora Generalnego, przez Prokuratora Krajowego lub zastępcę Prokuratora Generalnego, są jednak decyzjami Prokuratora Generalnego, wydawanymi z jego upoważnienia. Od decyzji tych, stosownie do art. 127 § 3 K.p.a., przysługuje natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako od decyzji wydawanych przez ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydana została przez Prokuratora Okręgowego w [...], jako organ I instancji, natomiast Prokurator Generalny rozpoznał odwołanie od tej decyzji, jako organ II instancji. Nie było jednak podstawy prawnej do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych do wydawania decyzji w sprawach przyznawania i ustalania prokuratorom do spraw wojskowych, będących żołnierzami zawodowymi, wynagrodzenia, dodatków oraz innych należności pieniężnych, na organy administracji niższej instancji, tj. prokuratorów okręgowych. W ocenie Sądu, w świetle regulacji zawartej art. 13 § 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, Prokurator Generalny nie mógł też upoważnić prokuratorów okręgowych do wydawania decyzji we wskazanych wyżej sprawach, w jego imieniu. Z powyższych względów Sąd uznał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydana została przez Prokuratora Okręgowego w [...] z naruszeniem przepisów o właściwości. Prokurator Generalny, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji dotkniętą nieważnością, sam rażąco naruszył prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Naruszenie to obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji, jaki i utrzymanej nią w mocy decyzji Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. W świetle powyższych ustaleń rozważanie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.