II GSK 2679/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Zabłocka po rozpoznaniu w dniu 1 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Rz 3/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w zakresie rozpatrzenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Rz 3/17 odrzucił skargę Gminy [..] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Województwa [..] w zakresie rozpatrzenia protestu wniesionego przez Skarżącą Gminę od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "..." nr [...] złożonego w ramach Osi priorytetowej II Cyfrowe [...], Działania 2.1 Podniesienie efektywności i dostępności e-usług w konkursie nr [...] Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Skarżąca Gmina pismem z dnia [..] kwietnia 2017 roku wniosła skargę na "przewlekłość postępowania przy podejmowaniu uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [..] marca 2017r. nr [...], w sprawie rozpatrzenia protestu". Gmina powołała się na art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 3, art. 50 § 1, art. 149 § 2 i art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i wskazała, że Zarząd Województwa [..] w sposób rażący naruszył art. 57 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016r. poz. 217 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) w związku z wniesionym przez Skarżącą protestem od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "..." nr [...], złożonego w ramach Osi priorytetowej II Cyfrowe [...], Działania 2.1 Podniesienie efektywności i dostępności e-usług w konkursie nr [...] Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [..] na lata 2014-2020, które to postępowanie zostało zakończone uchwałą Zarządu Województwa [..] z dnia [...] marca 2017r. nr [...] Rażące naruszenie art. 57 ustawy wdrożeniowej – w ocenie Skarżącej – polegało na nie przestrzeganiu tego przepisu i ewidentnym prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły. Skarżąca w dniu 4 listopada 2016r. wniosła protest od negatywnej formalnej oceny wniosku, zaś uchwała Zarządu Województwa zapadła 7 marca 2017 roku, a więc 123 dni od wniesienia protestu (Skarżąca otrzymała tę uchwałę po upływie 132 dni od złożenia protestu). Skarżąca dodała, że w sprawie nie zaszły żadne uzasadnione przypadki, o których mowa w art. 57 ustawy wdrożeniowej, które usprawiedliwiałyby przedłużenie terminu rozpatrzenia protestu (nawet w takich uzasadnionych przypadkach termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 60 dni od dnia otrzymania protestu). Skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie prowadzenia postępowania "rozpatrującego protest" przez Zarząd Województwa [...] w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, 2) wymierzenie Zarządowi Województwa P. w R uczestniczącemu w podejmowaniu tej uchwały grzywny po myśli art. 149 § 2 p.p.s.a., w granicach jej górnej stawki, 3) wezwanie organu administracji do wskazania z imienia i nazwiska osób z Zarządu Województwa [..] uczestniczących w podejmowaniu tej uchwały, 4) zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga została wniesiona bezpośrednio do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2017 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd I instancji przede wszystkim podkreślił, że z mocy art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. Z przytoczonego przepisu rangi ustawowej wynika jednoznacznie, że kompetencja sądu administracyjnego do rozpoznania spraw, w których stosuje się przepisy ustawy wdrożeniowej nie wynika z przepisów p.p.s.a., a właśnie z przepisów ustawy wdrożeniowej – ustawy szczególnej, a ponadto ustawodawca jednoznacznie wskazuje sytuacje, w których wnioskodawca może wnieść skargę do sądu (używa zwrotu "w tym zakresie"). Oznacza to, że art. 61 ust. 1 nie stanowi podstawy prawnej do skutecznego wniesienia przez Skarżącą skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w skardze. Możliwość wniesienia skargi na przewlekłość postępowania, zdaniem Sądu, nie wynika również z treści art. 64 ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a., określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52 – 55, art. 61 § 3 -6 art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika w sposób jednoznaczny, że dotyczy on takiej sytuacji procesowej, że istnieje podstawa prawna do skutecznego wniesienia skargi i w zakresie nieuregulowanym w ustawie wdrożeniowej do postępowania w tych sprawach stosuje się przepisy p.p.s.a., poza enumeratywnie wyłączonymi. Potrzeba umieszczenia tego przepisu w ustawie wdrożeniowej wynika z tego, że ustawa wdrożeniowa zawiera przepisy dotyczące postępowania przed sądami administracyjnymi, regulujące pewne kwestie procesowe odmiennie niż przepisy p.p.s.a. (art. 61 ust. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 oraz art. 62 i art. 63 ustawy wdrożeniowej). Sąd podkreślił ponadto, że z art. 64 wynika, że rozstrzygnięcia wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie są aktami lub czynnościami, o których w art. 3-2 pkt 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Gmina [...] wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W oparciu o art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny do stwierdzenia prowadzenia postępowania rozpatrującego protest przez Zarząd Województwa [..] w R. w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy brak jest spełnienia przesłanek jego zastosowana, gdyż na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego; 3) art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędna wykładnię i przyjęcie, że ma on zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w ustawie wdrożeniowej jedynie w sytuacji gdy istnieje podstawa prawna do skutecznego wniesienia skargi i do postępowania w tych sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego (pkt 1) lub przepisów postępowania (pkt 2). Jak wynika ze sprecyzowanych w skardze kasacyjnej zarzutów zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych. Komplementarny charakter postawionych zarzutów wymaga ich łącznego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie podkreśla, że kontroli instancyjnej zostało poddane postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, którym to odrzucono skargę Gminy [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Województwa [..] przy rozpatrzeniu protestu Gminy od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "...", złożonego w ramach Osi priorytetowej II Cyfrowe [..], Działania 2.1. Podniesienie efektywności i dostępności e-usług w konkursie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Sąd I instancji przyjął, że przepisy ustawy wdrożeniowej nie regulują możliwości złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpatrzenia protestu, a tylko ustawa wdrożeniowa, która jest lex specialis w stosunku do przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może wskazywać podstawę prawną uzasadniającą przyjęcie właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania przedmiotowej skargi. W ocenie WSA podstawa wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie nie wynika również z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Skarżąca kasacyjnie Gmina mając zaś na względzie treść przepisu art. 64 ustawy wdrożeniowej uznała, że należy zastosować wykładnię systemową i tym samym dopuścić skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia protestu na podstawie art. 64 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie wiążą się z wykładnią i stosowaniem przepisu art. 64 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016r., poz. 217 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W tym wypadku ustawą szczególną jest ustawa wdrożeniowa, która reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z przyjętą w tej ustawie zasadą odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany. Jednakże aby uruchomić procedurę sądowoadministracyjną na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., podstawa prawna do wniesienia skargi musi wynikać wprost w przepisów ustawy wdrożeniowej. Tak więc stosownie do art. 64 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Wyłączenia przewidziane wprost w tym przepisie dotyczą: ogólnej legitymacji skargowej i trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (art. 52-55 p.p.s.a.), możliwości wstrzymania skutków wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 61 § 3-6 i art. 152 p.p.s.a.), rozpoznawania skargi w trybie uproszczonym lub prowadzenia mediacji (art. 115-122 p.p.s.a.), możliwości wydawania orzeczeń, o których mowa w art. 146 i 150 p.p.s.a, a także określenia skutków prawnych w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność stosownie do art. 152 p.p.s.a. (zob. J. Jaśkiewicz, Komentarz do art. 64 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, LEX/el., 2014). Wskazane powyżej wyłączenie stosowania art. 52-55 p.p.s.a. oznacza, że ustawa wdrożeniowa samoistnie reguluje możliwość wniesienia skargi w zakresie spraw podlegających jej regulacjom. Sąd I instancji słusznie przy tym wyjaśnił, że aby stosować powyższe wyłączenia musi istnieć przede wszystkim podstawa prawa do skutecznego wniesienia skargi. W art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przewidziano, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Jest to jedyny przepis ustawy wdrożeniowej, który przewiduje legitymację skargową w celu zainicjowania sprawy sądowoadministracyjnej. Jednakże w przepisie tym, tak jak i w innych powołanych w ustawie, brak jest regulacji, które przewidują możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie nierozpatrzenia protestu w terminie przewidzianym w art. 57 ustawy wdrożeniowej. Wobec powyższego wniesiona skarga w takim zakresie jest niedopuszczalna. Błędne jest wywodzenie przez autora skargi kasacyjnej, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest jednak możliwa na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Przede wszystkim stanowisku temu przeczą argumenty systemowe i funkcjonalne przepisu art. 64 tej ustawy. Należy wyjaśnić, że prawa i obowiązki uczestników konkursów, zmierzające do wyłonienia projektów do dofinansowania nie są określane decyzjami administracyjnymi lub innymi aktami bądź czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które konkretyzują uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. (zob. J. Jaśkiewicz, Komentarz do art. 64 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, LEX/el., 2014). Użycie przez ustawodawcę zwrotu "w przypadku braku uregulowania w ustawie prawo o prawo o postępowaniu (...) stosuje się przepisy tak jak do innych aktów lub czynności" oznacza, że w przypadku dopuszczenia skargi (czyli istnienia podstawy do jej wniesienia) na określone czynności przewidziane w art. 61 ustawy wdrożeniowej stosuje się do nich odpowiednio przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem niedopuszczalne jest wywodzenie, że skoro art. 64 ustawy wdrożeniowej wskazuje na brak wyłączenia stosowania art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz określa, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie wdrożeniowej stosuje się przepisy określone dla aktów i czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - to można wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpatrzenia protestu, Co prawda art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przewiduje wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (określonych w art. 3 § 2 pkt 4) jednakże w rozpoznawanej sprawie ww. przepisu nie można stosować wprost bowiem jak już wyjaśniono, podstawa złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpatrzenia protestu musiałaby być wskazana w ustawie wdrożeniowej, która w postępowaniu sądowoadministracyjnym stosowana jest na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., jako odrębna regulacja prawna. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.