II OSK 2998/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka-Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 1331/16 w sprawie ze skargi U. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1331/16 oddalił skargę U. M. i A. M. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Skarżący w dniu 15 grudnia 2011 r. złożył do Wójta Gmina [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z przyłączami oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na położonej w tej gminie, w obrębie [...], działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Wójt Gminy [...] załatwił ten wniosek odmownie, stwierdzając, że w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa wzniesiona samowolnie. Skarżący złożyli od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, które uchyliło ją decyzją z dnia [...] marca 2013 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreśliło, że organ ten powinien wyjaśnić przyczyny, dla których nie zwiększył obszaru analizowanego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. po raz drugi odmówił skarżącym określenia warunków zabudowy, jednak decyzja ta również została – wskutek odwołania skarżących – uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, które przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Tym razem Kolegium uznało, że w dotychczasowym postępowaniu niedostatecznie zbadano kwestię legalności obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Kolejną decyzją, z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Wójt Gminy [...] ponownie odmówił skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej w ich wniosku. W uzasadnieniu stwierdził, że nie zachodzi przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., dalej zwanej ustawą) przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ w wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym brak jest działki zabudowanej w sposób, który umożliwi określenie cech dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W świetle pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r. znajdują się tam bowiem wyłącznie obiekty budowlane typu letniskowego wzniesione w sposób samowolny, w związku z czym w odniesieniu do działek o nr: [...], [...], [...] i [...] wszczęto stosowne postępowania, które są w toku lub zawieszone do czasu zakończenia postępowań w przedmiocie ustalenia dla nich warunków zabudowy. Potwierdził to Starosta [...], który pismem z dnia 31 lipca 2012 r. poinformował organ, że w posiadanych rejestrach nie odnaleziono danych dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych odnośnie do terenu znajdującego się w obszarze analizowanym. W załączonej do decyzji analizie urbanistycznej zaznaczono, że w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1588, dalej powoływanego jako rozporządzenie) wokół działki skarżących wyznaczono obszar analizowany o promieniu równym trzykrotności frontu działki. Zastrzeżono wszelako, że nawet w razie dwukrotnego rozszerzenia obszaru analizowanego w jego granicach znajdowałoby się jedynie bądź grunty rolne, bądź inne jeszcze nieruchomości zabudowane nielegalnie, wobec czego rozszerzenie to nie doprowadziłoby do znalezienia zabudowy, która mogłaby być punktem odniesienia dla zabudowy projektowanej. Skarżący wnieśli odwołanie i od tej decyzji, kwestionując sposób wyznaczenia obszaru analizowanego i zwracając uwagę, że płacą podatek za działkę letniskową i domek letniskowy. Powołaną decyzją z dnia [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając wyrażone w niej stanowisko. Skarżący złożyli na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, akcentując, że wymóg ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy może dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy planowana inwestycja będzie realizowana w trybie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b oraz 19a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.). Tymczasem altana budowana jest na podstawie zgłoszenia przewidzianego w art. 29 ust. 2 tej ustawy, toteż postępowanie w sprawie uzyskania dla niej warunków zabudowy powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Skarżący podnieśli, że zostali przymuszeni do złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy w trybie art. 49b ustawy - Prawo budowlane oraz że obszar analizowany został wyznaczony w sposób nieprawidłowy, ponieważ pomija działki po przeciwnej stronie drogi krajowej nr [...], zabudowane zabudową mieszkaniową, letniskową oraz gospodarczą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. najpierw przedstawił zasady kontroli sądowoadministracyjnej oraz jej przedmiot w niniejszej sprawie. Następnie przytoczył art. 59 ust. 1 ustawy i skonstatował, że przepis ten wskazuje trzy różne sytuacje, w których inwestor przy braku planu miejscowego zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy: budowę obiektu budowlanego, wykonanie innych prac budowlanych i zmianę sposobu użytkowania obiektu. W myśl art. 59 ust. 2 ustawy przywołany przepis stosuje się zaś również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. W konsekwencji skarżący, samowolnie realizując budynek rekreacji indywidualnej na działce nr [...], zobowiązani byli uzyskać decyzję o warunkach zabudowy w celu legalizacji tej inwestycji, niezależnie od tego, czy wymagała ona pozwolenia na budowę. Następnie Sąd stwierdził, że celem wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. W efekcie istnienie działki zabudowanej w bliskiej okolicy, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, stanowi konieczną przesłankę uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd uznał przy tym, że sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, wobec czego warunki zabudowy powinny być ustalone z uwzględnieniem występujących w obszarze analizowanym obiektów zrealizowanych z zachowaniem wymogów określonych w prawie budowlanym. Zdaniem Sądu w sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, a w analizie urbanistycznej przekonująco wyjaśniono przyczyny, dla których rozszerzenie jego granic nie było zasadne. W jego ocenie nie naruszono też art. 54 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy wydając w sprawie decyzję bez uzgodnienia, o którym mowa w tym przepisie, ponieważ uzgodnienie takie wymagane jest wyłącznie odnośnie do decyzji pozytywnych, tj. ustalających warunki zabudowy. Wreszcie Sąd przyjął, że błędne określenie przedmiotu sprawy w zaskarżonej decyzji jako altany ogrodowej (zamiast budynku rekreacji indywidualnej) stanowi jedynie oczywistą pomyłkę, która nie oznacza, że postępowanie dotyczyło innego obiektu, niż ten wymieniony we wniosku skarżących. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe. Najpierw pełnomocnik podniósł błędną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że uzgodnieniu nie podlegają decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy. Następnie zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez stwierdzenie, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazują, że w obszarze analizowanym nie istnieje działka zabudowana w sposób, który umożliwi określenie cech dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ostatni zarzut materialnoprawny odniesiono do § 3 rozporządzenia. Pełnomocnik podkreślił, że Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnym wymiarze, chociaż jego rozszerzenie doprowadziłoby do wniosku, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej legalnej zabudowy. Z kolei oba zarzuty procesowe podnosiły naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.). W ramach pierwszego zarzutu pełnomocnik zaznaczył, że w sprawie nieprawidłowo ustalono stan faktyczny uznając, że zarówno budynki, jak i inne obiekty będące w obszarze analizowanym zostały wybudowane samowolnie, podczas gdy większość z nich wzniesiono przed 1995 r., czyli przed wejściem w życie ustawy - Prawo budowlane i tym samym przed powołaniem powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego i przekazaniem starostom zadań architektoniczno-budowlanych. Rozwijając drugi zarzut procesowy pełnomocnik zaakcentował natomiast, że nie można uznać za oczywistą omyłkę pisarską stwierdzenia zawartego w sentencji zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą organ odwoławczy rozpatrywał odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie altany ogrodowej na działce skarżących. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nawiązał do stanu faktycznego sprawy i przyznał, że co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych. Uznał jednak za wyjątek w tym zakresie sytuację, gdy organ prowadzący postępowanie inwestycyjne i przygotowujący projekt decyzji, mając na względzie przepisy odrębne, dojdzie do przekonania, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. Podkreślił przy tym, że wskutek zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Piecki, wprowadzonej uchwałą Nr XI/90/15 Rady Gminy Piecki z dnia 25 listopada 2015 r., działka nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym do zainwestowania na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy rekreacji indywidualnej, zaś odnośnie do działek bezpośrednio sąsiadujących, o numerach [...], [...] i [...], nie wszczęto postępowania w sprawie samowoli budowlanej, co uprawdopodabnia ich legalność. Jego zdaniem frontem działki nie powinna być też szerokość działki nr [...] od północnej strony, lecz jej długość, ponieważ front działki przekłada się bezpośrednio na zasięg obszaru analizowanego, w którym na potrzeby ustalania parametrów nowej zabudowy analizuje się parametry zabudowy sąsiedniej. W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor ponownie zauważył, że organ podał błędny przedmiot sprawy w sentencji decyzji i nie dokonał jego sprostowania, pomimo otrzymania skargi, w której znajdował się zarzut dotyczący tej kwestii. Co więcej, w odpowiedzi na skargę dalej utrzymywał, że prowadził postępowanie w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie altany ogrodowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Do rozpoznania jej zarzutów należy przystąpić w kolejności odwrotnej od tej, w jakiej je sformułowano, czyli odnosząc się najpierw do zarzutów proceduralnych Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony za pomocą tego rodzaju zarzutu, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Zarzuty procesowe rozpoznawanej skargi kasacyjnej zwalczają jednak stan faktyczny sprawy jedynie w ograniczonym zakresie. Co więcej pierwszy z nich jest niezrozumiały. Pełnomocnik skarżących podniósł mianowicie, że część obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, jaki wyznaczono wokół działki skarżących, powstała przed wejściem w życie ustawy - Prawo budowlane, czyli przed powołaniem inspektorów nadzoru budowlanego oraz przekazaniem starostom zadań administracji architektoniczno-budowlanej, a spostrzeżenie to zdaje się zmierzać do zakwestionowania informacji, jakie w niniejszej sprawie pozyskano od tych organów na temat wspomnianych obiektów. Bezsprzecznie jednak zarzut wywiedziony z takiego założenia jest całkowicie chybiony. Nie można przecież dyskwalifikować twierdzeń organu administracji publicznej o okolicznościach faktycznych tylko z tego powodu, że okoliczności te powstały bądź przed ustanowieniem organu, bądź przed przekazaniem do jego kompetencji spraw określonego rodzaju. Nietrafny okazał się też drugi zarzut procesowy, eksponujący fakt, że organ odwoławczy nieprawidłowo oznaczył obiekt, którego warunki zabudowy miały być ustalone w rozpatrywanej sprawie. Nie mogło to bowiem wywołać jakichkolwiek wątpliwości co do przedmiotu prowadzonego w niej postępowania. Z treści zaskarżonej decyzji bezspornie wynika, jaką decyzję utrzymała ona w mocy, z kolei decyzja organu pierwszej instancji określiła inwestycję w sposób odpowiadający ściśle wnioskowi skarżących. Również uzasadnienie decyzji organu odwoławczego oraz akta postępowania administracyjnego, w którym ją wydano, nie dają żadnych podstaw do przypuszczeń, jakoby odnosiła się ona do inwestycji innego rodzaju. Z tego względu nie miało w sprawie znaczenia to, że w sentencji decyzji inwestycję tę nazwano altaną, a nie budynkiem rekreacji indywidualnej. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania tylko pod warunkiem, iż naruszenie to mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wykazano zatem, że doszło do naruszenia tego przepisu w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W efekcie stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji nie został podważony i musi być obrany jako punkt odniesienia dla oceny zarzutów materialnoprawnych rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zarzuty te również nie mogą być uwzględnione, skoro zakładają one, iż okoliczności faktyczne poddane subsumpcji pod objęte nimi przepisy były inne niż wynika z zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym. Pełnomocnik skarżących, uzasadniając zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy poprzez brak uzgodnienia decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, błędnie podniósł, że przyczyną tej odmowy był wzgląd na "przepisy odrębne", czyli – jak można sądzić – te, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. W myśl tego ostatniego przepisu zgodność z takimi odrębnymi przepisami jest jedną z przesłanek, jakie muszą wystąpić łącznie, by można było wydać decyzję o warunkach zabudowy. Nie budzi zastrzeżeń pogląd, że decyzja w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy odmawiająca ustalenia warunków zabudowy ze względu na niezgodność z przepisami z zakresu ochrony przyrody powinna być poprzedzona uzgodnieniem z wymienionym organem właściwym w tej materii. Wedle powołanego art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy uzgodnienie takie jest wymagane w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, innych niż wymienione w pkt 7 (w którym mowa o obszarach położonych w graniach parku narodowego i jego otuliny). W niniejszej sprawie przyczyna odmowy ustalenia warunków zabudowy była jednak odmienna, gdyż łączyła się z brakiem działek sąsiednich zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, tj. z przesłanką określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W takim stanie rzeczy uzgadnianie decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska było zaś bezprzedmiotowe i mogło doprowadzić wyłącznie do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania. Przedmiotem żadnego uzgodnienia nie może być wszak kwestia, która nie należy do kompetencji organu uzgadniającego. Organ ochrony przyrody nie mógłby się więc wypowiadać o zagadnieniach ściśle urbanistycznych, do których ograniczyło się rozstrzygnięcie wydane w sprawie, co sprawiło z kolei, że rozważenie okoliczności objętych jego właściwością rzeczową było już całkowicie zbędne. Również zarzut odniesiony do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pozostaje w sprzeczności z przyjętym w sprawie stanem faktycznym, gdyż kwestionuje wynikającą z niego okoliczność, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mogącą stanowić punkt odniesienia dla określenia wymagań dotyczących inwestycji skarżących. Pełnomocnik nie obalił za pomocą zarzutów procesowych ustalenia, że na działkach sąsiednich znajduje się tylko zabudowa nielegalna, nie polemizuje natomiast ze słusznym poglądem Sądu pierwszej instancji, że zabudowa taka nie może być uwzględniona do celów wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nietrafny jest też zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia poprzez akceptację wyznaczenia obszaru analizowanego w minimalnym dopuszczalnym wymiarze. Zgodnie z przyjętym w sprawie stanem faktycznym rozszerzenie tego obszaru byłoby przecież bezzasadne i – wbrew przekonaniu pełnomocnika – nie umożliwiłoby ustalenia warunków zabudowy, skoro w jego granicach także wówczas znajdowałyby się, poza nieruchomościami rolnymi, jedynie nieruchomości z zabudową nielegalną. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.