VII SA/Wa 1323/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...], [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] maja 1975 r., znak: [...], zatwierdzającej plan realizacyjny linii energetycznych 220kV w rejonie Elektrowni P., w części dotyczącej przebiegu linii po działkach nr [...] i [...], należących do wnioskodawcy A. G., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. G. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...],[...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. G., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ wojewódzki umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] maja 1975 r., uznając, że decyzja z dnia [...] maja 1975 r., utraciła ważność z mocy prawa, bowiem inwestor w terminie 3 lat nie przystąpił do robót budowlanych, ani też nie złożył w terminie 2 lat oświadczenia o przystąpieniu do budowy przedmiotowej inwestycji, na podstawie § 34 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz.U z 1973 r. nr 4, poz. 29). Wojewoda [...] w celu uzyskania powyższych informacji zwrócił się do pełnomocnika P. S.A. (pismem z dnia 13 marca 2015 r., znak: [...]) oraz do Archiwum Państwowego (pismem z dnia 22 kwietnia 2015 r., znak: [...]). Pismem z dnia 30 marca 2015 r. pełnomocnik P. S.A. poinformował, że Spółka nie posiada w swoich archiwach powyższych dokumentów. Natomiast Archiwum Państwowe, pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], poinformowało, że nie odnaleziono dokumentacji zawierającej informację o terminie przystąpienia do budowy linii energetycznej, jak również oświadczenia ówczesnego inwestora o przystąpieniu do budowy przedmiotowej inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z powyższego wynika, iż organ wojewódzki przyjął domniemanie, że skoro nie udało się odnaleźć powyższej dokumentacji, to inwestor nie przystąpił do robót budowlanych w terminie 3 lat, ani też nie złożył w terminie 2 lat oświadczenia o przystąpieniu do budowy przedmiotowej inwestycji. Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zaprezentowana przez organ wojewódzki nosi cechy dowolności. Z materiału dowodowego nie wynika w żaden sposób, że w terminie 3 lat ówczesny inwestor nie przystąpił do robót budowlanych, ani nie złożył w terminie 2 lat oświadczenia o przystąpieniu do budowy przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, że w ramach postępowania wyjaśniającego, wystąpił do Archiwum Państwowego (pismo z dnia 4 grudnia 2015 r., znak: [...]), Urzędu Miejskiego w Ż. (pismo z dnia 4 grudnia 2015 r., znak: [...]) oraz Urzędu Gminy P. (pismo z dnia 4 grudnia 2015 r., znak: [...]), o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych powyższych urzędów, bądź w wykazie pozwoleń na budowę z lat 70-tych, znajduje się pozwolenie na budowę dla spornej linii energetycznej, wydane w oparciu o decyzję Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] maja 1975 r., znak: [...]. W odpowiedzi na powyższe wystąpienia udzielono odpowiedzi, że w zasobach archiwalnych urzędów nie zostało odnalezione pozwolenie na budowę dla spornej linii energetycznej. Podsumowując, organ II instancji podniósł, że zarówno postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ wojewódzki jak i organ odwoławczy nie doprowadziło do ustalenia, że ww. decyzja Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] maja 1975 r., utraciła ważność. Uznał, że ww. decyzja Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] maja 1975 r., jest w obrocie prawnym i podlega ocenie pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, decyzja Wojewody [...] zapadła z naruszeniem art. 80 k.p.a., a z uwagi na powyższe okoliczności i zasadę dwuinstancyjności postępowania, należało uchylić w całości decyzję organu wojewódzkiego i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. G. Skarżący ww. rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz błędną interpretację przepisów prawnych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji, jako naruszającej prawo w całości i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, jak też o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego nie jest zasadne kolejne uchylenie decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji, albowiem organ odwoławczy nie zebrał materiału dowodowego uzasadniającego "cofnięcie sprawy" do organu I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pozyskując dodatkowy materiał dowodowy nie ocenił jego przydatności, jak i wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy, dysponując całym materiałem dowodowym posiadał możliwość jego oceny i wydania końcowego rozstrzygnięcia, tym bardziej wobec niewątpliwie ustalonego stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Sposób załatwienia sprawy przez organ II instancji świadczy o jego uchylaniu się od wydania decyzji merytorycznej. Skarżący powołał się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażane na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 5 kwietnia 2017 r. uczestnik postępowania – P. S.A. z siedzibą w K. - przedstawił swoje stanowisko w sprawie, w zakresie braku interesu prawnego skarżącego w stwierdzeniu nieważności decyzji, podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, jak również sytuację dotyczącą następstwa prawnego w zakresie własności spornej linii elektroenergetycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., na mocy której organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem zapadła ona z naruszeniem przepisu art. 80 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zaprezentowana przez organ wojewódzki nosi bowiem cechy dowolności. Z materiału dowodowego nie wynika w żaden sposób, że w terminie 3 lat ówczesny inwestor nie przystąpił do robót budowlanych, ani nie złożył w terminie 2 lat oświadczenia o przystąpieniu do budowy przedmiotowej inwestycji. Organ wojewódzki przyjął domniemanie, że skoro nie udało się odnaleźć powyższej dokumentacji, to inwestor nie przystąpił do robót budowlanych w terminie 3 lat, ani też nie złożył w terminie 2 lat oświadczenia o przystąpieniu do budowy przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na brak dokumentacji dotyczącej spornej linii, nie można było przyjąć w sposób kategoryczny, że decyzja Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] maja 1975 r., utraciła ważność z mocy prawa. Uznać należało, jak to słusznie stwierdził organ odwoławczy, że decyzja nadal pozostaje w obiegu prawnym i zachodzi konieczność oceny jej przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, prawidłowo także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do wniosku, że na obecnym etapie nie może przeprowadzić weryfikacji decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] maja 1975 r., pod kątem istnienia kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., albowiem doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 k.p.a. Sąd podziela podglądy przywołane przez skarżącego w skardze, mające umocowanie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, prezentowane na gruncie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Jednakże nie może ujść uwadze, że w niniejszym przypadku przepisem, który sprzeciwia się "ponownemu rozpatrzeniu sprawy", jak życzyłby sobie skarżący, przez organ odwoławczy, jest powołany wyżej przepis art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92 (ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Skoro zatem organ pierwszej instancji nie przeprowadził weryfikacji zaskarżonej w trybie nieważnościom decyzji w zakresie istnienia kwalifikowanych wad prawnych, uznając, że zaszły przeszkody o charakterze przedmiotowym, to organ odwoławczy, nie mógł dokonać tego we własnym zakresie. Strona postępowania pozbawiona byłaby jednej instancji, możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia na drodze instancyjnej. Decyzja wydana z pominięciem zasady dwuinstancyjności postępowania dotknięta byłaby wadą rażącego naruszenia prawa. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88, w którym wskazał, że wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. W tym stanie rzeczy argumentacja podniesiona w skardze nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Niewątpliwie postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się już od dłuższego okresu czasu, jednakże ta okoliczność nie może stanowić uzasadnienia dla pogwałcenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności określonej w art. 15 k.p.a. Odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez uczestnika postępowania, podkreślić należy, że niewątpliwie skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] maja 1975 r. Sporna linia energetyczna przebiega bowiem m.in. po działkach o nr ewid. [...] i [...] w K., będących własnością A. G.(księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w Ż., V Wydział Ksiąg Wieczystych). Okoliczność tej nie zmienia powołany w piśmie z dnia 5 kwietnia 2017 r. wyrok Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...] stycznia 2014 r. oddalający powództwo A. G. o ochronę własności w postaci usunięcia linii elektroenergetycznej z jego działek. Stwierdzenie zaś, czy decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., wykracza poza zakres niniejszego postępowania, będzie przedmiotem dalszego postępowania przez organem pierwszej instancji. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.