VII SA/Wa 1134/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi U. B. i H. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...], [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących U. B. i H. B. solidarnie kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2015r. [...], [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania U. i H. B., reprezentowanych przez adw. P. K., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015r., Nr [...], odmawiającej stwierdzenia, na wniosek U. i H. B., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. B. pozwolenia na budowę drenażu powierzchniowego działki nr ew. [...], obręb [...] w [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek nielegitymowanego podmiotu podlega ono umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Umorzeniu podlega także postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem U. B. i H. B., na wniosek których zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015r. nie posiadają przymiotu strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, iż zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy podstępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego , natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes Prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz. 290), który jako przepis szczególny względem art. 28 kpa ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć , zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Organ podkreślił, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Także fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalając obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, należy każdorazowo uwzględnić funkcję , formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej instytucji. Jednocześnie organ wskazał, że choć sprawy o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego , to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problem udzielania pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28kpa. W niniejszej sprawie, z dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015r. wynika, że sporne przedsięwzięcie obejmuje realizację drenażu powierzchniowego na działce nr ew. [...], polegającą na ułożeniu rur drenujących Ø 100 na głębokości od ok. 0,40m do 1m oraz studni rewizyjnej (na załamaniach rurociągu) o średnicy Ø 315. U. i H. B. nie brali udziału w postepowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2015r., a swój interes prawny wywodzą z tytułu przysługującego im prawa współwłasności nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], co potwierdza treść Księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. W ocenie organu obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki o nr ew. [...]. Także charakter spornej inwestycji wyklucza uznanie, iż niesie ona za sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do wnioskodawców, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422) nie regulują w żaden sposób sytuowania tego typu obiektów budowlanych jak drenaż powierzchniowy. Nie przewidują również jakichkolwiek ograniczeń w możliwości sytuowania obiektów w stosunku do takiej inwestycji. Takich ograniczeń nie przewidują również inne przepisy szeroko rozumianego Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących zalewania wodami opadowymi ich działki oraz budynku usytuowanego w granicy z działką inwestycyjną, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z projektu budowlanego sporządzonego przez projektanta legitymującego się stosownymi uprawnieniami wynika, że instalacja drenażu znajduje się w całości pod powierzchnią gruntu, jak również stwierdzono w nim wprost, że układ drenażu nie zmienia stosunków wodnych działki objętej projektem i działki sąsiedniej, a także, że projektowana instalacja nie wymaga wykonania robót ziemnych związanych z ukształtowaniem terenu. Profilowanie terenu związane z utwardzeniem zostanie wykonane lokalnie w celu zapewnienia właściwego spływu wód opadowych, według odrębnego opracowania i pozwolenia na budowę. Tym samym zatwierdzony kwestionowaną decyzją projekt budowlany nie przewiduje zmiany ukształtowania terenu, które mogłyby skutkować zmianą spływu wód opadowych. Interesu prawnego skarżący nie mogą także wywodzić z naruszenia Polskich norm, które nie mają charakteru powszechnie obowiązujących przepisów prawa i ich stosowanie jest dobrowolne – art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji (Dz. U. z 2002r., Nr 169, poz. 1386 ze zm.). Bez wpływu na legitymację procesową skarżącego pozostaje także ewentualny brak pozwolenia wodnoprawnego oraz domniemanie zrealizowania inwestycji przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę. Podsumowując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015r., nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku U. i H. B. – stosownie do treści art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie mogą być oni uznani za strony postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Należało zatem uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015r., oraz umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji, jako wszczęte na wniosek podmiotów nie będących jego stroną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli U. B. i H. B. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Decyzji zarzucili naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia, a to: - art. 7 kpa w związku z art. 70 kpa i art. 80 kpa polegające na braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i poprzestaniu na wydaniu decyzji o charakterze formalnym, podczas gdy organy administracji publicznej winny dążyć do prawdy materialnej poprzez szczegółowe rozważenie wszystkich okoliczności i zbadanie wszystkich dowodów na które powołują się strony i które uważają za istotne; - art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie nie miało charakteru bezprzedmiotowego, w związku z czym brak było podstaw do jego umorzenia; - art. 157 § 2 kpa polegające na błędnym uznaniu , iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte na wniosek osób nieuprawnionych, nie będących stronami, mimo, że skarżącym przysługuje przymiot strony. - art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegający na błędnym uznaniu, że skarżącym nie przysługuje status strony, mimo, że posiadają interes prawny w rozstrzygnięciu z uwagi na fakt, iż należący do nich budynek (i nieruchomość) znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie. W ocenie skarżących organ bezzasadnie ograniczył się do badania sprawy od strony formalnej pomijając zarzuty merytoryczne. Podkreślili, że "(...) są właścicielami nieruchomości, zaś obiekt nadal pozostaje w strefie oddziaływania ich nieruchomości". Podnosząc powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga , jako niezasadna podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015r., którą organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołana U. i H. B. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015r., i umorzył postępowanie organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana po wszczęciu na wniosek skarżących postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającym B. B. pozwolenia na budowę drenażu powierzchniowego działki nr ew. [...], obręb [...] w [...]. Wskazać w związku z tym należy, iż obowiązkiem organu jest przede wszystkim ustalenie czy osoba składająca wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji posiada przymiot strony w danym postępowaniu, a więc czy decyzja ta dotyczy jej interesu prawnego. Wynika to wprost z art. 157 § 2 kpa. W przypadku więc gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania, organ zobligowany jest zareagować albo postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa albo decyzją o umorzeniu postępowania, w sytuacji ustalenia dopiero w jego toku, iż wniosek nie pochodzi od strony. W sytuacji, kiedy dopiero na etapie postępowania odwoławczego nastąpi ustalenie braku legitymacji do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego organ odwoławczy umarza wszczęte postępowanie administracyjne z powodu jego bezprzedmiotowości z pewnością bowiem postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Podzielając stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 kpa strona postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak szerokie określenie stron postępowania znajduje jednak swoje ograniczenie w przepisach Prawa budowlanego. Przepisy te są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a więc zgodnie z zasadą, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, do ustalenia stron w postępowaniu dotyczącym Prawa Budowlanego stosuje się art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Kluczowe znaczenie dla ustalenia stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i postępowań nadzwyczajnych prowadzonych w stosunku do tego postępowania, ma zatem określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Zgodne z ustaloną linią orzeczniczą przyjmuje się, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy odczytywać w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno – budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas , bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. U. i H. B. swój interes prawny wywodzą z bezpośredniego sąsiedztwa spornej inwestycji. W warunkach rozpoznawalnej sprawy organ w zaskarżonej decyzji, oceniając wpływ przedmiotowy inwestycji na nieruchomość skarżących niewadliwie ocenił, iż budowa powierzchniowego drenażu działki nr [...] nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżących, a w szczególności wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 69 ze zm.). Z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją wynika, że instalacja drenażu ułożona jest całkowicie pod powierzchnią gruntu i nie zmienia stosunków wodnych na działce oraz działkach sąsiednich. Za trafne uznać należy także stanowisko organu co do braku podstaw wywodzenia interesu prawnego z naruszeniem Polskich Norm, które nie mają charakteru powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ administracji prawidłowo uznał, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji gdyż projektowana inwestycja, nie wpływa w żaden sposób na ich uprawnienia albo obowiązki, a tym samym prawidłowo odmówił skarżącym przymiotu strony umarzając wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.