I OSK 2458/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bd 7/17 w sprawie ze skargi J. G. na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 roku sygn. akt II SAB/Bd 7/17, wydanym w sprawie ze skargi J. G. na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w R. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 grudnia 2016 roku o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie skanów umów zawartych przez szkołę na obsługę prawną w 2016 roku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a ponadto w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej w R., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono "naruszenie przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego, a przede wszystkim": naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy zasadne było wydanie wyroku oddalającego skargę z uwagi na okoliczność, że żądana informacja nie była w posiadaniu i dyspozycji organu; naruszenie art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że organ był zobowiązany udostępnić informację publiczną w postaci dokumentu, którego nigdy nie wygenerował i poprzez błędne uznanie, że pomimo obiektywnego nieistnienia żądanej informacji publicznej, organ był zobowiązany udzielić odpowiedzi, że takiej informacji nie ma, a udzielenie odpowiedzi po 14-dniowego terminu stanowiło naruszenie prawa; art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji gdy organ nie był zobowiązany do jakichkolwiek odpowiedzi, gdyż żądana informacja obiektywnie nie istniała, a organ nie był i nie jest zobowiązany do odpowiadania wnioskodawczyni, że informacja nie istnieje; naruszenie art. 1 ust.1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy żądany dokument obiektywnie nie istnieje okoliczność jego nieistnienia i tym samym obiektywna niemożność jego udostępnienia też jest informacją publiczną; naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że prawo do informacji publicznej obejmuje również prawo do uzyskania od organu wiadomości, że dany rodzaj informacji obiektywnie nie istnieje; naruszenie art. 10 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że organ był zobowiązany do udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi w sytuacji gdy wniosek dotyczył dokumentu, który obiektywnie nigdy nie istniał, a także poprzez pominięcie okoliczności, że wnioskodawca określa we wniosku rodzaj i zakres informacji, której od organu oczekuje; naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez zastosowanie tego przepisu, pomimo że przepis ten nie powinien być zastosowany ze względu na to, że organ nie dysponował obiektywnie żądaną informacją, albowiem żądany dokument nigdy nie powstał i poprzez błędne przyjęcie, że w tej sytuacji organ był zobowiązany w terminie 14 dni udzielić odpowiedzi, że informacji nie posiada; naruszenie art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. w ten sposób, że przepisy te określają sposoby zachowania się organu w sytuacji gdy nie może on zadośćuczynić żądaniu wnioskodawcy i przewidują obowiązek udzielenia odpowiedzi, że organ nie dysponuje żądaną informacją publiczną, gdyż ona w ogóle nie powstała; naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji gdy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż żądana informacja nigdy nie istniała i zasadne było oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że w sytuacji otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ może wybrać jedną z dwóch możliwości - albo udostępnić żądaną informację, albo odmówić jej udostępnienia. Zaznaczono, że u.d.i.p. nie przewiduje zachowania organu, które polegałoby na poinformowaniu wnioskodawcy, że żądana przez niego informacja publiczna nie istnieje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie wszystkich przepisów, które miały być naruszone przez Sąd I instancji. Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest niezbędne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony przez art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji wyłącznie z punktu widzenia przepisów wyraźnie powołanych w skardze kasacyjnej. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej jej autor wyliczenie przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych poprzedził zwrotem "przede wszystkim". Użycie takiego sformułowania może wskazywać, że oczekiwał on, że NSA oceni sprawę także pod kątem innych jeszcze przepisów, nie ograniczając się tylko do wytkniętych przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia. Taki zabieg jest wadliwy i przez to nieskuteczny. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do wyręczania strony i uzupełniania za nią zarzutów kasacyjnych. Nie może zatem domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i domyślać się naruszenie, jakich jeszcze norm zamierzał on wytknąć Sądowi I instancji. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania tylko do przepisów, które wprost zostały wskazane w skardze kasacyjnej. Wobec tego, że zarówno przedmiot zawartych w skardze kasacyjnej Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w R. zarzutów, jak i kierunek argumentacji przedstawionej na ich poparcie, pozostają w ścisłym związku, uzasadnione jest ich łączne rozpoznanie. Zarzuty koncentrują się zasadniczo na kwestii związanej z zachowaniem organu w sytuacji gdy nie posiada w swoich zasobach żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ nie ma obowiązku powiadomienia wnioskodawcy o tym fakcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę powyższe stanowisko nie zasługuje na aprobatę. NSA w pełni podziela natomiast argumentację zaprezentowaną w tym zakresie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku i przyjmuje ją za własną. Wskazania wymaga, że nie ma sporu między stronami co do tego, że Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej w R. jest - w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. - podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zaś żądana we wniosku strony skarżącej z dnia 18 grudnia 2016 roku informacja dotycząca treści umów zawartych przez Publiczną Szkołę Podstawową w R. w przedmiocie obsługi prawnej w 2016 roku jest informacją publiczną. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być załatwiony trojako. Jeśli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia i jest w ich posiadaniu, to powinien zakończyć postępowanie z wniosku strony albo udostępniając żądaną informacją w drodze czynności materialno-technicznej (pierwszy sposób), albo - jeżeli zaistniały odpowiednie ku temu przesłanki - wydając decyzję administracyjną (drugi sposób) o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy (trzeci sposób) i zawiadamiających go o tym, że: a) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie że b) istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że termin ten ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia oraz czynności polegającej na poinformowaniu wnioskodawcy o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub, że adresat wniosku nią nie dysponuje (por. np. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 286-287). W niniejszej sprawie Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej w R. we wskazanym wyżej terminie nie odpowiedział na wniosek J. G. Dopiero po wniesieniu skargi, tj. w dniu 11 stycznia 2017 roku, poinformował ją o tym, że nie dysponuje wnioskowaną informacją. Wyjaśnił przy tym, że Szkoła w 2016 roku nie posiadała obsługi prawnej (por. k. 12). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela jednolite i ugruntowane stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wtedy, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na otrzymany wniosek, a ponadto, gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a także, gdy nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Zaznaczyć należy, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 powołanego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest, to czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę, nie ma natomiast znaczenia, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Z powyższego wynika, że w sytuacji gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie otrzymanego żądania. Jednak nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy podmiot określony w art. 4 u.d.i.p., po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie reaguje na niego w żaden sposób uzewnętrzniony wnioskodawcy. Aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Może to uczynić w dowolnej formie. W każdym razie niedopuszczalne jest pozostawienie wniosku w aktach bez rozpoznania. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, NSA uznał, że wnioskodawcy przysługuje - wynikające z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - uprawnienie o charakterze procesowym (a nie "grzecznościowym") do uzyskania od podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy wiadomości o tym, że nie posiadają żądanej przez niego informacji. Dopiero bowiem dopełnienie tego obowiązku zwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności, kończąc swoiste postępowanie przed nim z tego wniosku o informację publiczną. W przeciwnym razie podmiot z art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. znajdzie się w bezczynności w rozpoznaniu wniosku (a nie w udzieleniu informacji), co w sytuacji wniesienia skargi przez wnioskodawcę na tą bezczynność, spowoduje, że Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązuje ten podmiot do rozpoznania tegoż wniosku (do dokonania określonej czynności) w określonym terminie. Co więcej, w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu informacji, których udostępnienia żąda, należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem powiadomienie takie powinno zawierać wskazanie, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, a także inne dane, które mogą mieć w tym zakresie wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Oświadczenie organu powinno być przy tym jednoznaczne w swej treści, a ponadto zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności zawartego w nim twierdzenia. Sąd administracyjny musi mieć bowiem możliwość oceny, czy prawdopodobne jest, że organ rzeczywiście nie posiada żądanej informacji. Końcowo wypada zaznaczyć, że w razie braku obowiązku odpowiedniego powiadomienia wnioskodawcy o tym, że organ nie dysponuje żądaną przez niego informacją (np. dlatego, że informacja nie istnieje), osoby korzystające z przysługującego im prawa do informacji publicznej zostałyby pozbawione należnej im ochrony prawnej. Nie byłyby zabezpieczone przed arbitralnymi działaniami podmiotów zobowiązanych, które z różnych przyczyn mogą dążyć do nieujawnienia posiadanych informacji publicznych (por. wyroki NSA: z 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1237/15, z 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2583/15, z 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 127/15, z 9 stycznia 2015 r. sygn. akt 638/14, z 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 444/14, z 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12, z 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1557/09 i z 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09). Biorąc pod uwagę powyższe, uznać należy za trafną ocenę Sądu I instancji co do tego, że Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej w R. pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 18 grudnia 2016 roku. Dlatego Sąd słusznie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do rozpoznania tego wniosku z uwagi na to, że organ rozpoznał go po wniesieniu skargi ale przed wydaniem wyroku w sprawie. W dniu 11 stycznia 2017 roku drogą elektroniczną powiadomił stronę skarżącą o tym, iż nie posiada żądanej przez nią informacji oraz podał przyczynę takiego stanu rzeczy. W konsekwencji powyższego uznać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1 pkt 1-3, art. 151 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 10, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.