VIII SA/Wa 97/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwana dalej: P.b.), po rozpoznaniu odwołania J. P. od pisma Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], pozostawiającego bez rozpoznania wniosek dotyczący udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [...], przy ul. [...] w R., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że Prezydent Miasta R. (dalej: Prezydent, organ I instancji) pismem z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał J. P. (dalej: skarżący, inwestor) do usunięcia braków w złożonym oświadczeniu o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w szczególności do wyjaśnienia zgody na inwestycję w dacie złożenia wniosku w sprawie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej przez współwłaścicieli działki nr [...], położonej przy ul. [...] w R., tj.: - S. K. wobec jego śmierci w dniu [...] marca 1995 r., - J. Ł. wobec jej śmierci w dniu [...] czerwca 2008 r. oraz - S. K. wobec jej śmierci w dniu [...] lutego 2012 r. W powyższym piśmie Prezydent pouczył inwestora, że nieusunięcie braków w terminie 7 dniu od dnia otrzymania pisma spowoduje pozostawienie wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpatrzenia. W dniu [...] listopada 2016 r. inwestor złożył "oświadczenie", w którym poinformował, że posiada on prawo do budowy instalacji gazowej w budynku, w którym zamieszkuje na podstawie porozumienia z 1970 r., zawartego ze wszystkimi współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, udzielającego mu zgody na zarządzanie i prowadzenie wszelkich prac budowlanych na tej działce. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Prezydent, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił bez rozpatrzenia wniosek skarżącego dotyczący uzyskania decyzji pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [...] w R. przy ul. [...][...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, że inwestor nie wyjaśnił kwestii uzyskania zgody na dysponowanie ww. działką od współwłaścicieli, będących osobami nieżyjącymi. W związku z tym, oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie zawiera prawdziwych danych, o które należało wezwać inwestora w trybie art. 64 § 4 k.p.a., co też organ I instancji uczynił. Od powyższego pisma skarżący wniósł odwołanie wskazując, że organ I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że na podstawie art. 30 § 5 k.p.a. sprawuje on zarząd majątkiem spadkowym. Wojewoda, stwierdzając niedopuszczalność odwołania, wskazał, że w przedmiotowej sprawie Prezydent nie wydał ani decyzji, ani postanowienia, natomiast pismo z dnia [...] listopada 2016 r. można ewentualnie potraktować jako czynność informacyjną organu administracji, który może działać w takiej formie. Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości składania odwołań czy też zażaleń od pism, stąd pismo Prezydenta z dnia [...] listopada 2016 r. nie może być uznane za akt prawny zaskarżalny w administracyjnym toku instancji. Zdaniem Wojewody, rozpatrzenie odwołania w takiej sytuacji byłoby przesłanką do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Od powyższego postanowienia skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego w Warszawie wskazując, że Prezydent ignoruje jego oświadczenie, iż od 1970 r., w wyniku porozumienia ze wszystkimi współwłaścicielami wymienionymi w księdze wieczystej nr [...], uzyskał zgodę na zarządzanie i prowadzenie wszelkich prac budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w R.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 134 k.p.a., z którego wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania: przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (vide m.in. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., V SA 235/00, publ. cbosa). Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem czynność Prezydenta w postaci pisma z dnia [...] listopada 2016 r. nie jest decyzją (postanowieniem) administracyjną. W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo stwierdził, że pismo z dnia [...] listopada 2016 r. nie stanowi władczego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżącego – decyzji administracyjnej. Nie przysługuje więc od niego odwołanie w trybie art. 127 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, skarżący w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, załączonym do wniosku z dnia [...] października 2015 r. o wydanie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego, położonego na działce nr [...] w R., przy ul. [...], wskazał 12 jej współwłaścicieli. Organ I instancji w toku postępowania ustalił, że 3 z nich, tj. S. K., J. Ł. i S. K. zmarli w latach odpowiednio: 1995 r., 2008 r. i 2012 r., a więc przed złożeniem przez skarżącego oświadczenia z ewentualną ich zgodą na inwestycję. Skarżący z kolei nie potrafił ustalić, kto jest aktualnym współwłaścicielem działki inwestycyjnej. Z uwagi na braki formalne wniosku skarżącego z dnia [...] października 2015 r., organ I instancji wezwał inwestora pismem z dnia [...] listopada 2016 r. do ich uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym niż wskazane w § 1 art. 64 k.p.a. wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Takie wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy ustawodawca sprecyzował w art. 52 ust. 2 ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.). Organ I instancji uznał, że przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie odpowiadał wymogom formalnym, dlatego wzywał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku, a wezwanie zawierało stosowne pouczenie. Inwestor udzielił odpowiedzi na wezwanie w zakreślonym terminie, ale nie usuwała ona wątpliwości organu, który dokonując oceny wniosku z dnia [...] października 2015 r. pod względem formalnym, pismem z dnia [...] listopada 2016 r. pozostawił go bez rozpatrzenia. Organ administracji publicznej załatwia sprawę co do zasady przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 2 k.p.a.). Pozostawienie podania bez rozpatrzenia jest czynnością procesową organu administracji polegającą na stwierdzeniu, że podanie zawiera wadę, która nie została usunięta, ale jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 406/16, publ. Lex nr 2142429). Zgodnie z przeważającym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpatrzenia oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego (por. przykładowo: uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, publ. OSNAPiUS 2000, Nr 19, poz. 702, postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II GSK 485/07, publ. Lex nr 469747, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., II SA/Kr 700/16, publ. Lex nr 2120621 oraz B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s.311). Strona nie pozostaje więc w takiej sytuacji bez ochrony prawnej. Jeżeli więc - w ocenie skarżącego - jego wniosek spełniał kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi, czy wniosek skarżącego spełniał wszystkie wymogi formalne, a w konsekwencji, czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda, stwierdzając niedopuszczalność odwołania od pisma pozostawiającego wniosek bez rozpatrzenia, nie naruszył prawa. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.