II SA/Lu 1257/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi L. M.-K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. Wójt Gminy S. ustalił S. M. warunki zabudowy na budowę na działce nr [...] jednokondygnacyjnego budynku gospodarczo - garażowego jako dobudowa do istniejącego budynku gospodarczego. Decyzja powyższa została wydana po kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. ([...]), które uznało, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem stanowisko stron, co do parametrów planowanej inwestycji przy równoczesnym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Poza tym Kolegium zakwestionowało wartość opracowanej analizy urbanistycznej i nakazało sporządzenie prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy stosownie do wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji stwierdził, że istniejąca (oznaczona na załączniku graficznym) nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 18,0m od zewnętrznej krawędzi jezdni, drogi wojewódzkiej - działki nr [...], jest prawidłowa. Wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy od granicy drogi gminnej (działka nr [...]) także określoną na załączniku graficznym. Wyznaczył szereg parametrów dotyczących planowanego obiektu, w tym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, maksymalną szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzoną od poziomu terenu do jej gzymsu, attyki, a także określił kształt dachu. Określił ponadto warunki w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz warunki wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków a także dóbr kultury współczesnej. Stwierdził, że wnioskowana inwestycja nie jest ujęta w wykazie inwestycji określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazał, że nieruchomość posiada dostęp przez istniejący zjazd - do drogi publicznej drogi wojewódzkiej - działki nr [...] oraz poprzez istniejący zjazd do drogi gminnej - działki nr [...]. Podał ponadto, że zaopatrzenie w energię elektryczną będzie odbywało się z istniejącej sieci w ramach wykonanego przyłącza, zaś z uwagi na charakter inwestycji konieczność zaopatrzenia w wodę i ścieki nie wystąpi. Zaznaczył, że realizacja inwestycji nie może powodować uciążliwości i ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości sąsiednich dotyczących pozbawienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, dostępu do drogi publicznej, naruszania zasady ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, energii elektrycznej oraz środków łączności, uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz naruszać zasad ochrony przed zanieczyszczeniami powietrza, gleby i wody. Określił, że w obiekcie i na terenie z nim związanym nie można prowadzić działalności, która byłaby sprzeczna z funkcją dopuszczoną w ustalonych w decyzji warunkach. Nakazał inwestorowi, aby obiekt projektować zgodnie z obowiązującymi przepisami w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że w toku ponownie prowadzonego postępowania uwzględnił uwagi i zalecenia oraz wskazania wynikające z decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...]. Wyjaśnił, że w stosunku do terenu, na którym znajduje się działka przewidziana pod budowę budynku gospodarczo - garażowego nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w stosunku do tego terenu nie ma obowiązku sporządzenia planu. Ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wymaga więc w takiej sytuacji spełnienia wymogów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymienionych w jej art. 61 ust. 1 pkt 1- 5. Wyjaśnił, że na podstawie regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczył obszar analizowany a następnie dokonał analizy stanu faktycznego, na którym przewidziano realizację planowanego zamierzenia. Analiza zawierająca część tekstową i graficzną doprowadziła do wniosków zawartych w decyzji, czyli że planowana inwestycja spełnia warunki określone we wskazanej ustawie. L. M. oraz B. K. (współwłaściciele działki nr [...]) reprezentowani przez pełnomocnika w odwołaniu od powyższej decyzji zarzucili, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że dla planowanej inwestycji spełnione zostały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy oraz regulacji rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucili ponadto naruszenie art. 7, art.77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w szczególności przez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów. W uzasadnieniu odwołania zwrócono uwagę, że organ I instancji nie uwzględnił wytycznych Kolegium i nie przeprowadził wnikliwej i wszechstronnej analizy urbanistycznej, a ta sporządzona wbrew przepisom nie obrazuje w kompleksowej i wyczerpującej formie stanu zagospodarowania nieruchomości położonych w obszarze analizowanym. Odwołujący podnieśli także, że organ pominął okoliczność, iż na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny w stanie surowym, który znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej rozbudowy budynku gospodarczego na nieruchomości inwestora. Zdaniem skarżących rozbudowa budynku będzie wykonana wzdłuż granicy z ich nieruchomością, co wymusza posadowienie nowej części również w odległości nie spełniającej warunku 4 m od granicy. Pełnomocnik skarżących zakwestionował stanowisko organu I instancji, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Budynek przewidziany do rozbudowy wykorzystywany był do hodowli zwierząt oraz jako garaż do przetrzymywania maszyn rolniczych i w świetle zamierzeń wnioskodawcy planowana inwestycja spowoduje powiększenie uciążliwości obiektu i negatywne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie co naruszy prawo własności określone w art. 140 w związku z art. 144 Kodeksu cywilnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, aby wyjaśnić wszystkie kwestie dotyczące prowadzonego postępowania w tym ustalenia zakresu żądania strony wynikającego z wniosku dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, przeprowadziło z urzędu w dniu [...]. oraz w dniu [...]., rozprawę administracyjną. Odwołujący podtrzymali stanowisko zawarte w odwołaniu i zawnioskowali, aby planowany przez inwestora obiekt został zlokalizowany w odległości 3m od granicy z ich działką bowiem obawiają, że ten obiekt także będzie generował niekorzystne dla nich oddziaływanie. Pełnomocnik organu I instancji wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Wyjaśniła, że w obszarze objętym analizą występuje zabudowa rolnicza (zabudowa zagrodowa) czyli, że na poszczególnych działkach zlokalizowane są budynki mieszkalne oraz budynki gospodarcze służące do prowadzenia działalności rolniczej. Budynki mieszkalne z zasady są zlokalizowane od drogi publicznej, a budynki gospodarcze w tylnej części działki, w jej głębi. S. M. wyjaśnił, że są właścicielami gospodarstwa rolnego powierzchni 9,51 ha, które zamierzają powiększyć, a planowany budynek gospodarczo - garażowy będzie związany z jego prowadzeniem. Planowany obiekt zostanie pobudowany w ramach istniejącego na działce nr [...] siedliska. Część garażowa będzie służyła do przechowywania sprzętu rolniczego, który w chwili obecnej stoi na podwórku, zaś część gospodarcza będzie wykorzystywana do przechowywania plonów, których nie uda się od razu sprzedać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając powyższe odwołanie uznało, że zgromadzony materiał dowodowy, daje dostateczne podstawy do orzeczenia co do istoty i zreformowania tym samym decyzji organu I instancji w niezbędnym zakresie. W związku z tym organ odwoławczy zaskarżoną decyzję zmienił decyzją z dnia [...] r., nr [...] w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przede wszystkim w części dotyczącej określenia charakteru planowanej zabudowy. W tym zakresie Kolegium uwzględniło, że organ I instancji pominął fakt, iż wnioskodawca w toku postępowania jako rolnik, właściciel gospodarstwa rolnego położonego na terenie Gminy S. ubiega się o ustalenie warunków zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej. Planowany obiekt wnioskodawca zamierza pobudować w obrębie istniejącego na działce nr [...] siedliska związanego z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Kolegium postanowiło zmienić decyzję w tym zakresie i ustalić, że planowany obiekt powstanie w ramach zabudowy zagrodowej. Kolegium nie zmieniło przy tym ustaleń organu I instancji określonych jako - "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (warunki urbanistyczne)" opracowanych na podstawie analizy urbanistycznej bowiem są one zgodne z żądaniem wnioskodawcy, który w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego nie zakwestionował ustalonych w tej części decyzji warunków i wymogów. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania i prawidłowo powiadomił je o jego wszczęciu gwarantując im prawo czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa jej art. 52 ust. 2. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa nie ma jednak charakteru absolutnego, gdyż stosownie do treści art. 61 ust. 4 ustawy regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy nie stosuje się, do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Organ odwoławczy – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko judykatury - wyjaśnił, mając na uwadze, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia zabudowy zagrodowej, na czym polega przedmiotowa zabudowa zagrodowa. W ocenie Kolegium, planowana przez S. M. inwestycja, budowa na działce nr [...] budynku gospodarczo - garażowego jako dobudowa do istniejącego budynku gospodarczego, przeznaczonego do przechowywania płodów rolnych i sprzętu rolniczego ma charakter rolniczy i związana jest ze zlokalizowanym na tej działce siedliskiem, w ramach którego istnieje już budynek mieszkalny i budynek gospodarczy. Nawiązuje również do występującej w sąsiedztwie, zabudowy zagrodowej co wynika ze sporządzonej analizy urbanistycznej. Powyższy fakt potwierdzili inwestorzy, wyjaśniając, że na ich działce znajduje się dom mieszkalny, dom mieszkalny w budowie oraz budynek - gospodarczy stodoła. Taki stan rzeczy w toku postępowania przed Kolegium potwierdziła także pełnomocnik organu I instancji. Z informacji odnoszącej się do rejestru gruntów Gminy S. obręb N. O. działka nr [...] o pow. 0.25 ha sklasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako użytki rolne zabudowane oznaczone w klasie bonitacyjnej B- PsIV o pow. 0,17ha oraz jako pastwiska trwałe w klasie bonitacyjnej PsIV o pow. 0,008ha. Natomiast z informacji wynikającej z tego rejestru wynika, że działka odwołujących się nr [...] o pow. 0.30 ha sklasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako użytki rolne zabudowane oznaczone w klasie bonitacyjnej B- PsIV o pow. 0,19ha oraz jako pastwiska trwałe w klasie PsIV o pow. 0,11 ha. Ustalenia te wskazują, że planowany obiekt przewidziano do realizacji na działce o walorach podobnych do występujących na działce odwołujących się, czyli na gruncie o rolnym przeznaczeniu w świetle zapisów rejestru gruntów. Jak wynika treści decyzji organu I instancji powierzchnia gospodarstw rolnego związanego z przedmiotową zabudową zagrodową wynosi około 9,51 ha, i jest to powierzchnia przekraczająca średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S., która wynosi 5,8 ha. W toku postępowania odwoławczego wnioskodawca potwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym składającym się z gruntów stanowiących jego własność o wskazanej powierzchni. W takiej sytuacji – w ocenie organu odwoławczego – w świetle ustalonego stanu faktycznego wbrew stanowisku organu I instancji oraz stron brak byłoby podstaw do badania czy zamierzona inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa (art 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w decyzji o warunkach zabudowy organ ustalający warunki nie może przesądzać o konkretnym umiejscowieniu budynku, ani też zobowiązywać strony do określonej lokalizacji, bo organy administracji oceniają tylko wariant lokalizacji przedsięwzięcia określony we wniosku strony w odniesieniu do wskazanej działki. Kolegium, co do zasady stoi na stanowisku, że ocena, czy planowana inwestycja może być faktycznie zrealizowana, należy do etapu postępowania o pozwolenie na budowę, a nie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium także na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy niemożliwe jest z góry uznanie za pewne, że inwestor będzie korzystał ze swojej nieruchomości zakłócając prawa właścicielskie sąsiadów ponad przeciętną miarę, bądź też spowoduje naruszenie ich praw wynikających z art. 140 k.c. w związku z art. 144 k.c. W ocenie organu znaczna część zarzutów odwołania odnosi się nie do zdarzeń i faktów obiektywnie i aktualnie istniejących, lecz do sfery zdarzeń przyszłych i niepewnych. Poza tym sprzeciw właściciela sąsiedniej nieruchomości przeciwko lokalizacji inwestycji na działce wskazanej przez inwestora nie stanowi przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest bowiem decyzją uznaniową, a organ ustalający warunki projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność rodzaju wnioskowanego obiektu na działce nr [...] z przepisami prawa. Dokonana przez Kolegium kontrola wykazała, iż podważający decyzję podmiot nie wykazał istnienia takiej niezgodności. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że podnoszone w odwołaniu zagadnienia dotyczące rozwiązań technicznych planowanego do budowy budynku w tym dotyczące tego, aby projektowana inwestycja nie pozbawiała obiektów osób trzecich dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi będą przedmiotem analizy, oceny i uzgodnienia w postępowaniu związanym ze zgłoszeniem danej inwestycji do realizacji w toku postępowania o pozwolenie na budowę. W ramach tego postępowania będą rozpatrywane szczegółowe rozwiązania projektowe uwzględniające, interesy osób trzecich. L. M. K. i B. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 15 Kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, tj. zmianę przez organ odwoławczy rodzaju zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy określenie rodzaju planowanej zabudowy, jako zabudowy zagrodowej, ma doniosłe skutki dla zakresu prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy i determinuje sposób prowadzenia postępowania przez organ, co w konsekwencji godzi w podstawowe prawa i gwarancje strony; - art. 1, art. 77, art. 80 Kpa, poprzez zaniechanie przez organ zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, jak również niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej zmiany decyzji w zakresie rodzaju zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu; - art. 107 § 3 Kpa polegające na braku wskazania dowodów, na podstawie których organ ustalił, że w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - art. 75 § 1, 80 kpa w zw. z art. 136 Kpa poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, naruszenie zasady bezpośredniości postępowania planowanej zabudowy; - art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 77,8 ze zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego zastosowanie, pomimo braku zaistnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie tego przepisu. W uzasadnieniu skargi zostały rozwinięte powyższe zarzuty i w znacznej części powołane okoliczności z odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała bowiem, iż rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w stopniu, który miał bądź mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżonej decyzji – wydanej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - jest ustalenie na wniosek S. M. warunków zabudowy dla dobudowy jednokondygnacyjnego budynku gospodarczo - garażowego do istniejącego budynku gospodarczego. Materialnoprawną podstawę zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") która to ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że dla terenu objętego planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W związku z tym bezspornym jest również, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wymagała uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. stanowi, że właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, jak również czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną (por. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, s. 220-222). Zatem w przypadku ustalenia, że projektowana inwestycja spełnia łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest wydanie decyzji pozytywnej. Pierwszy z warunków określonych w powyższym przepisie statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Ocena zachowania tej zasady sprowadza się do ustalenia, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, iż sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Warunek ten nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Jego zachowanie nie jest bowiem konieczne w odniesieniu do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie przyjął, że w przedmiotowej sprawie powyższy wyjątek ma zastosowanie. Planowana inwestycja obejmuje bowiem dobudowę do już istniejącego budynku gospodarczego nowego budynku gospodarczo - garażowego w zabudowie zagrodowej. Przychylić należy się bowiem do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądowym, że wobec braku w przepisach u.p.z.p. legalnej definicji terminu "zabudowa zagrodowa", to rzeczą organów stosujących prawo jest samodzielne dokonanie wykładni tego pojęcia z uwzględnieniem reguł wykładni językowej. Przy takiej wykładni uwzględnia się zaś powszechne rozumienie danego terminu. W takim zaś ujęciu przyjąć należy, że zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi" (Nowy Słownik Języka [...] PWN, W. 2002, s. 1211, 1220 – por. wyrok NSA z 23 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3066/13, CBOSA). Stwierdzić należy, że dokonana przez Kolegium, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, interpretacja terminu "zabudowa zagrodowa" jest zgodna z regułami wykładni językowej. Kolegium przyjęło bowiem, że przez zabudowę zagrodową rozumie się zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Wywiodło, że zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Dodało, że na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza, przy czym związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewną całość produkcyjną. Zauważyć przy tym należy, że rozważania Kolegium w tym przedmiocie stanowią w istocie odzwierciedlenie definicji terminu "zabudowa zagrodowa" podawanych w judykaturze, czego wyrazem jest powołanie się przez Kolegium w tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych. Jednocześnie z ustaleń organów wynika, że inwestycja ta związana jest z posiadanym przez inwestorów na terenie gminy S. gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w tej gminie. Powierzchnia gospodarstwa bowiem związanego z przedmiotową zabudową zagrodową wynosi około 9,51 ha, i jest to powierzchnia przekraczająca średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S., która wynosi 5,8 ha. Powyższe ustalenie, odnosząc się do wniosku samego inwestora oraz samej nieruchomości, potwierdza słuszność zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. także w niniejszym postępowaniu. Pozytywna ocena spełnienia przez inwestora pozostałych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. również nie budzi zastrzeżeń Sądu. W szczególności bezspornym pozostaje, że teren planowanej inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (poprzez zjazd z drogi gminnej) oraz posiada niezbędne uzbrojenie. Organ odwoławczy słusznie także uznał, że realizacja przedmiotowego zamierzenia, sprowadzająca się do uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej w zakresie nowego budynku, nie wiąże się ze zmianą dotychczasowego przeznaczenia inwestowanych działek. Wobec utrzymania dotychczasowej rolniczej funkcji terenu inwestor nie był zatem zobligowany do uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Stanowi to o spełnieniu warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W tych okolicznościach, za nieuprawnione uznać należy zarzuty naruszenia przez organy art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Ponadto należy wyjaśnić, na co organ odwoławczy także zwracał uwagę, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji dotyczącej w tym przypadku zabudowy zagrodowej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego, m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich wymagane jest dopiero na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestycyjnej i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 251/07, nr LEX 504825). Zatem zarzuty skarżących dotyczące dokładnej lokalizacji przedmiotowego obiektu nie mogą zostać uwzględnione. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bowiem, aby w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem. Dopiero – o czym mowa była wyżej - w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotem badania jest w szczególności odległość planowanej inwestycji od granicy z działką sąsiednią. Wobec tego dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.