II OSK 2524/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie Krzysztofa Kosieradzkiego skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 312/17 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Rzecznika Praw Obywatelskich uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania działalności instalacji kompostowni odpadów zielonych W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2016 r. umorzył jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania działalności instalacji kompostowni odpadów zielonych, stanowiącej część instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu przy ulicy [...] 1 w W., prowadzonej przez A. Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka). Odwołanie od tej decyzji wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 364 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672 – dalej: p.o.ś.). Organ odwoławczy wskazał, że w dniach od 28 stycznia 2015 r. do 20 lutego 2015 r. została przeprowadzona kontrola przez Mazowieckiego Inspektora Ochrony Środowiska na terenie prowadzonej przez Spółkę instalacji, w trakcie której stwierdzono naruszenie w postaci uszkodzeń (pęknięć i nieszczelności) płyt betonowych na terenie kompostowni i instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Sąd I instancji przedstawił ustalenia faktyczne organu, w tym uzyskane dowody i opinie. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 364 p.o.ś., jeżeli działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska albo osobę fizyczną powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu i zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje decyzję o wstrzymaniu tej działalności w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapobieżenia pogorszeniu stanu środowiska. W ocenie organu, dla zastosowania tego przepisu wystarczy alternatywne wstąpienie jednej z przesłanek. Jednak zagrożenia muszą już występować czyli mieć charakter realny, a nie hipotetyczny. Pojęcia użyte w tym przepisie nie są zdefiniowane przez ustawodawcę. Zdaniem organu odwoławczego, niezbędne jest jednak w każdym z tych przypadków udowodnienie powstania takich skutków i wykazanie związku przyczynowego między nimi a działalnością prowadzoną przez dany podmiot. Ustalenia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie potwierdziły, że działalność Spółki pogorszyła stan środowiska w znacznych rozmiarach. Stwierdzone podczas kontroli naruszenia nie noszą znamion naruszeń. Skargę na powyższą decyzję wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ zebrane w sprawie dowody nie zostały w sposób należyty ocenione. Ponadto organ naruszył art. 364 p.o.ś. przez wadliwe przyjęcie, że dla spełnienia przesłanki "zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego" konieczne jest wykazanie skutku pozostającego w związku z działalnością danego podmiotu. W ocenie Sądu I instancji, z art. 364 p.o.ś., ale również art. 141 ust. 2 p.o.ś oraz zasady przezorności (art. 6 p.o.ś.) wynika, że konieczne jest wystąpienie skutku i związku przyczynowego między zagrożeniem dla środowiska, a prowadzoną przez podmiot działalnością, skoro z przepisu tego rodzaju zależność nie wynika. Zasadą wyrażoną w art. 141 ust. 2 p.o.ś. jest, że oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia. Są to więc te same przesłanki o jakich stanowi art. 364 p.o.ś. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązkiem Spółki jest dotrzymywanie standardów emisyjnych i nienaruszanie standardów jakości (standardów imisyjnych) Obowiązek ich dotrzymywania wynika z art. 141 ust. 1 p.o.ś. Przekroczenie tych standardów jest równoznaczne z naruszeniem art. 141 pkt 1 p.o.ś. Nie oznacza to jednak, że za każdym razem stanowi to o pogorszeniu stanu środowiska w znacznych rozmiarach czy też zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Wykładnia tego przepisu w pkt 2 prowadzi do wniosku, że możliwe jest oddziaływanie instalacji lub urządzenia, które chociaż występuje, ale nie powoduje pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia zdrowia a nawet życia ludzi. W tej normie, jak i w normie z art. 364 p.o.ś. mowa jest o niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony środowiska, sytuacji w której w wyniku naruszenia norm emisyjnych dojdzie do pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. W ocenie Sądu I instancji, żeby można było ocenić, czy doszło do realizacji przesłanek z art. 364 p.o.ś., organ musi ustalić, czy podmiot korzystający ze środowiska naruszył standardy emisyjne, a to jest możliwe dopiero po kontroli dozwolonych stosownymi pozwoleniami parametrów emisyjnych. Ustalając te przesłanki należy mieć na względzie art. 145 p.o.ś., który nakłada na prowadzącego instalację szereg obowiązków mających służyć zapewnieniu spełniania standardów emisyjnych oraz art. 147, 147a i 150 p.o.ś. nakładające na podmiot korzystający ze środowiska obowiązki wykonywania okresowych pomiarów wielkości emisji. Wyniki tych pomiarów mają znaczenie dla oceny prawidłowości eksploatacji przedmiotowej instalacji. Sąd I instancji stwierdził, ze organ w ogóle nie odniósł się do tych kwestii, a więc nie wyjaśnił w sposób należyty, czy działalność Spółki jest prowadzona zgodnie z uzyskanymi pozwoleniami. Ocena parametrów eksploatacji instalacji pozwoli w drugiej kolejności na ocenę czy w instalacji dotrzymane są standardy emisyjne i czy nie są naruszane standardy jakości (imisyjne). Dopiero niedotrzymanie standardów emisyjnych powodujące pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach, nie tylko na terenie działania instalacji, ale i w jej otoczeniu lub zagrożenie dla życia lub co najmniej zdrowia ludzi, uzasadnia wydanie decyzji o wstrzymaniu tej działalności w zakresie w jakim jest to niezbędne do zapobieżenia pogorszeniu stanu środowiska. A contrario brak wystąpienia tych przesłanek może być powodem umorzenia postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, ocena sposobu funkcjonowania instalacji powinna mieć charakter kompleksowy. Na podstawie uzasadnienia decyzji trudno ustalić, czy instalacja w postaci kompostowni odpadów zielonych stanowi samodzielną instalację czy też jest jednym z elementów większej całości. Z zaskarżonej decyzji wynika, że stanowi ona część instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu przy ulicy [...] 1 w W., lecz na rozprawie pełnomocnik Spółki stwierdził, że stanowi odrębną instalację. Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli instalacja jest jednym z elementów większej całości i jest z nią powiązana faktycznie i funkcjonalnie, to trudno ocenić jej wpływ na środowisko badając oddziaływanie tylko tej części instalacji, a pomijając oddziaływanie instalacji jako całości. Sąd I instancji odniósł się do wyroku w sprawie z dnia 24 stycznia 2017 r. IV SA/Wa 2181/16 uchylającym decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2016 r., którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wstrzymania działalności instalacji do mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych stanowiącej część instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu przy ulicy [...] 1 w W. Oznacza to, że sprawa dotyczyła części tej samej instalacji co instalacja będąca przedmiotem oceny w obecnie rozpoznawanej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, zachodzi przypuszczenie, że obie te instalacje są ze sobą funkcjonalnie powiązane. Okoliczność ta także powinna zostać wyjaśniona. W ocenie Sądu I instancji, organ nie dokonał w sposób prawidłowy oceny zebranych dowodów, w tym w zasadzie pominął opinie Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny z 21 sierpnia 2015 r. i 31 sierpnia 2015 r., w których wskazano, że działalność zakładu powoduje powstanie uciążliwych zapachów. Uciążliwość zapachowa może negatywnie wpływać na samopoczucie mieszkańców, a także pośrednio na ich ogólny stan zdrowia, powodując występowanie dolegliwości takich jak rozdrażnienie, obniżenie nastroju, zaburzenia koncentracji, zakłócenia snu, nudności lub bóle głowy. Ponadto, chociaż stężenia mikroorganizmów w powietrzu spadają wraz z wzrostem odległości od zakładu, to zachodzi jednak negatywny wpływ instalacji na stan zdrowia mieszkańców. Sąd I instancji podkreślił, że organ nie ocenił powyższych dowodów, ponieważ uznał, że sama możliwość oddziaływania na zdrowie i życie ludzi nie jest wystarczająca do spełnienia drugiej z przesłanek o jakich mowa w art. 364 p.o.ś. Dlatego też, Sąd I instancji uznał, że organ nie dokonał prawidłowej oceny zebranych w sprawie dowodów. Stwierdzenie, że ustalenia kontroli nie wykazały negatywnego wpływu instalacji na środowisko w znacznych rozmiarach czy też zagrożenia życia lub zdrowia nie jest przekonujące. W ocenie Sądu I instancji, organ dopuścił się naruszenia art. 364 p.o.ś. przez błędną wykładnię pojęcia "zagrożenia życia lub zdrowia ludzi" i w związku z tym pominął ocenę dowodów pod kątem możliwości stwierdzenia, że została spełniona przesłanka zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Sąd I instancji podzielił stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, że organ zawęził to pojęcie wyłącznie do zdrowia fizycznego, podczas gdy pod pojęciem zdrowia należy rozumieć zarówno zdrowie fizyczne, jak i zdrowie psychiczne. Zdaniem Sądu I instancji, to, że ustawodawca nie ustanowił norm odorowych nie oznacza, że organ ochrony środowiska nie może podjąć żadnych czynności mających służyć ograniczeniu emisji w tym zakresie. Jeżeli istnieją metody ograniczające te emisje, powinny być one, zgodnie z aktualnym stanem techniki i wiedzy zastosowane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. a także w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie polegające na nieodzwierciedleniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Spółki wyrażonego w piśmie procesowym z 21 marca 2017 r., wskazującego na konieczność oddalenia skargi Rzecznika Praw Obywatelskich ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, tj. całkowitym pominięciu okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Po drugie, art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieprecyzyjnych oraz nieodnoszących się do okoliczności niniejszej sprawy wskazań co do dalszego postępowania. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 364 p.o.ś. w związku z art. 86 in principio Konstytucji RP polegającą na uznaniu, że przewidziany w art. 364 p.o.ś. środek odpowiedzialności administracyjnoprawnej ma charakter prewencyjny. Po drugie, art. 364 p.o.ś. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że celem postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu jest ocena prawidłowości wykonywania przez prowadzącego instalację obowiązków z zakresu prawa ochrony środowiska. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wynika to z tego, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji wbrew zarzutowi kasacyjnemu zawiera jednoznaczne wskazanie dotyczące dalszego postępowania właściwych w tej sprawie organów co do przesłanek zastosowania w tej sprawie przepisu art. 364 p.o.ś. w związku z art. 3 pkt 11 p.o.ś., a więc oddziaływania na środowisko w tym również na zdrowie ludzi przedmiotowej instalacji kompostowni odpadów zielonych. Oznacza to, że Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu wyroku swoje stanowisko dotyczące prawidłowej wykładni przepisu art. 364 p.o.ś., czyli nie naruszając dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. nie przyjął w tym zakresie stanowiska spółki jak i uzasadnił swoje stanowisko. Z kolei zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. jest również niezasadny z tej przyczyny, że w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 tejże ustawy, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, który został przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło. Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 364 p.o.ś. z powodu jego błędnej wykładni jak i w związku z art. 86 in principio Konstytucji RP. Na wstępie należy podkreślić, że w świetle art. 3 pkt 11 p.o.ś. oddziaływanie na środowisko obejmuje również zawsze ocenę oddziaływania na zdrowie ludzi, także w ramach odpowiedzialności administracyjnej danego podmiotu korzystającego ze środowiska. Natomiast przepis art. 364 p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi działalność, która powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub też zagraża zdrowiu lub nawet życiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wyda decyzję o wstrzymaniu takiej działalności w zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska. Jest to więc tzw. decyzja administracyjna o charakterze sankcyjnym, która wynika z ustaleń stanu faktycznego, które w tej sprawie nie są nawet objęte zarzutami kasacyjnymi. Oznacza to, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w takiej sprawie jest ustalenie wystąpienia zagrożenia dla zdrowia, a nawet życia ludzi w oparciu o odpowiednie badania, które ustalą skutki w tym zakresie przedmiotowym działalności gospodarczej spółki dla zdrowia a nawet życia ludzi. Z kolei pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach łączy się również z jakością środowiska, w którym żyją ludzie przy uwzględnieniu także zasady przezorności, o której stanowi przepis art. 6 ust. 2 p.o.ś. Ma to na celu ustalenie i eliminację powstałych zagrożeń, np. w zakresie jakości powietrza spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska w brzmieniu dyspozycji art. 364 p.o.ś. i w danej sytuacji prawnej i faktycznej. Ponadto zgodnie z art. 141 p.o.ś., który to przepis nie był nawet objęty zarzutem kasacyjnym, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że właściwy organ ponownie orzekając w tej sprawie powinien poddać ocenie także parametry eksploatacji danej instalacji w zakresie przekroczenia standardów emisyjnych i standardów imisyjnych. Dotyczy to również kontroli, czy emisja z niej nie przekształciła się w zanieczyszczenie środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 49 p.o.ś., która jest szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska w zakresie jego pogorszenia w znacznych rozmiarach. Należy także przypomnieć, że może to oddziaływać nie tylko na zdrowie fizyczne, lecz także zdrowie psychiczne ludzi objętych oddziaływaniem danej instalacji np. w zakresie oddziaływań odorowych. Jest to także istotne z tej przyczyny, że oddziaływanie kompostowni odpadów zielonych będącej częścią instalacji zlokalizowanej na terenie zakładu przy ul. [...] 1 w W. wymaga także ustalenia ewentualnej kumulacji oddziaływań na środowisko jak i zdrowie ludzi obu tych instalacji, także biorąc pod uwagę opinie opracowane przez Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego – Państwowy Zakład Higieny z 21 sierpnia 2015 r. i 31 sierpnia 2015 r. dotyczące oddziaływań w postaci uciążliwych zapachów. Z tych względów wymaga to analizy i oceny, co Sąd I instancji również słusznie stwierdził, czy właśnie eksploatacja danej instalacji nie powoduje w świetle art. 144 ust. 1 p.o.ś. przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego skarżąca kasacyjnie spółka ma tytuł prawny. Dotyczy to także ustalenia czy powyższa spółka realizuje obowiązki, o których stanowi przepis art. 145 p.o.ś., jak i czy wykonuje obowiązek okresowych pomiarów wielkości emisji, a również jakie są wyniki tych pomiarów w rozumieniu przepisów art. 147, art. 147a, art. 150 p.o.ś., przy czym także powyższe przepisy nie są objęte zarzutami kasacyjnymi. Oznacza to, że właściwe organy powinny również ustalić jaki wpływ na wystąpienie przesłanek z unormowania art. 364 p.o.ś. ma ustalony przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska brak prowadzenia odzysku odpadów niezgodnie z warunkami osnowy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2014 r., w tym zmieniającą decyzją z [...] listopada 2012 r. zezwalającą na prowadzanie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne. Jest to bowiem konieczne właśnie dla zapobieżenia przekształcenia się emisji z danej instalacji w zanieczyszczenie powodujące pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrażające zdrowiu ludzi w rozumieniu art. 364 p.o.ś. w związku z art. 3 pkt 11 i art. 3 pkt 49 p.o.ś. Dlatego też nawet brak norm prawnych obowiązujących w przedmiocie oddziaływań odorowych powstałych podczas eksploatacji przedmiotowej instalacji nie wyklucza zastosowania w danej sprawie przepisu art. 364 p.o.ś. po ustaleniu, że jest to emisja szkodliwa dla zdrowia ludzi, ponieważ oddziaływanie na środowisko w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.o.ś. jest to także oddziaływanie na zdrowie ludzi. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.