VII SA/Wa 1293/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Sławomir Fularski, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi C.Sp.z o.o. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania C.Sp. z o. o. w W. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2016 r. Nr [...] który, na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał C. Sp. z o.o. rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego o wysokości całkowitej ok. 7,4 m, w postaci podświetlanej tablicy reklamowej (obecny nr ident. [...]) ok. 3x6m, na słupie stalowym, połączonym z blokiem fundamentowym, całkowicie zagłębionym w gruncie, wybudowanego na działce nr ew [...] z obr. [...] w rejonie skrzyżowania Al. [...] i ul. [...] w W.. Organ wskazał, że ww. obiekt stanowi urządzenie reklamowe, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Zaznaczył, że w świetle ustawy Prawo budowlane wyróżnia się co najmniej dwa rodzaje urządzeń reklamowych. Do pierwszego zalicza się, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Do drugiej zalicza się tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgłoszenie. Z akt wynika, że ww. urządzenie reklamowe zrealizowano z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego, tj. bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawa co prawda zastrzega, iż wymóg legitymowania się pozwoleniem na budowę nie dotyczy, co do zasady, przypadków z art. 29-30 ww. ustawy. Artykuł 29 wymienia katalog budów i robót budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę. Brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiąże się najczęściej z koniecznością zgłoszenia zgodnie z art. 30 ww. ustawy. Organ zgodził się ze stanowiskiem organu powiatowego, iż ww. inwestycja wykracza poza art. 29 Prawa budowlanego, a zatem wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten zwalnia z ww. obowiązku m.in. instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W tej sprawie nośnik jest budowlą określoną w art. 3 pkt 3 Prawo budowlane, którą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Z dokumentacji wynika, iż nośnik zamontowano na stalowym słupie utwierdzonym w bloku fundamentowym żelbetowym, zagłębionym w gruncie i jako taki niewątpliwie jest związany trwale z gruntem. W związku z powyższym, organ powiatowy prawidłowo uznał, iż właściwym trybem jest art. 48 Prawo budowlane. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, iż istnienie obiektu w obecnej lokalizacji i formie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - uchwalą Rady [...] nr [...] z dnia [...].06.2009r. Ponadto maksymalna wysokość nośnika reklamy (łącznie z planszą reklamową) nie może przekraczać 6 m., liczonych od poziomu terenu. Natomiast wysokość nośnika wynosi ok 7,04 m. Dalej zaznaczył, że ustalenie, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Odnosząc się do zarzutu odwołania, jakoby PINB dla m. st. Warszawy naruszył art. 48 Prawa budowlanego poprzez pominięcie faktu, iż inwestor zgłosił roboty polegające na instalacji nośnika organ stwierdził, że nie znajduje on uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Zgłoszenie obiektu, na który wymagane jest pozwolenie na budowę nie zwalnia organu z obowiązku badani inwestycji pod względem zgodności z przepisami. Ponadto, aby uznać, że zgłoszenie było skuteczne, musi ono dotyczyć robót budowlanych, których wykonanie wymaga tylko zgłoszenia, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej dodał ponadto, że nośnik reklamowy został wybudowany niezgodnie ze zgłoszeniem z 8.11.2000r., co potwierdza materiał dowodowy. W odniesieniu do zarzutu, iż nie można mówić o niezgodności nośnika z planem z uwagi na fakt, iż powstał on przed jego uchwaleniem organ zauważył, iż w procedurze w trybie art. 48 Prawa budowlanego badaniu podlega zgodność obiektu z przepisami obowiązującymi w czasie postępowania legalizacyjnego, a nic w dacie samowolnej budowy obiektu. Tak więc fakt ten pozostaje bez znaczenia. Skargę złożyła spółka C. Sp. z o. o. w Warszawie, zaskarżonej decyzji zarzucając wadliwość, wynikającą z: I. Naruszenia przepisów prawa materialnego: 1) art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, skutkujące błędnym poglądem, że nośnik reklamowy, legalne posadowiony na gruncie na zgłoszenie z dnia 8 listopada 2000 r., przyjęte pismem organu z 13 grudnia 2000 r., a zatem przed podjęciem uchwały nr [...] z dnia 18 czerwca 2009 r., powinien podlegać rozbiórce z uwagi na fakt, że obecnie obowiązujące zapisy ww. planu zakazują lokalizowania takich reklam w tej lokalizacji, pomimo że przez cały okres funkcjonowania nośnika żaden z organów nie podjął działań w sprawie rzekomej samowoli budowlanej lub niezgodności z planem, a także w sytuacji gdy w dacie realizacji w 2000 r. dopuszczalne było umieszczanie tego rodzaju nośników oraz w tym miejscu; 2) art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, iż wystąpiły przesłanki do jego zastosowania i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nośnika reklamowego, pomimo że robotom budowlanym polegającym na ustawieniu na gruncie wolnostojącego nośnika reklamowego w tej lokalizacji nie wniesiono sprzeciwu potwierdzając to pismem z dnia 13 grudnia 2000 r. przyjmującym zgłoszenie z dnia 8 listopada 2000 r., co implikuje brakiem samowoli budowlanej ; 3) art. 29 ust. 2 pkt 2) Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia z dnia 8 listopada 2000 r., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że roboty budowlane polegające na posadowieniu ww. nośnika reklamowego, na podstawie zgłoszenia przyjętego ww. pismem wymagały pozwolenia na budowę, a tym samym pominięcie, że w wyniku zmian Prawa budowlanego ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, które weszły w życie 24 grudnia 1997 r., w wyniku nowelizacji art. 29 ust. 2 pkt 2) realizacja tablic i urządzeń reklamowych, w tym na gruncie, była możliwa na podstawie zgłoszenia, albowiem z poprzedniego art. 29 ust. 2 pkt 2) ustawy, usunięto sformułowanie, że w trybie zgłoszenia mogą być realizowane roboty budowlane dotyczące tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach . II. Mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania: 1) art. 107 § 3 in fine K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz poprawnego, sporządzonego w sposób zgodny z wymogami ww. przepisu, w szczególności poprzez : a) nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania ; b) niewyjaśnienie przyczyny przyjęcia za podstawę art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a brak było podstaw do prowadzenia postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego, zważywszy pisemne przyjęcie zgłoszenie Spółki z dnia 8 listopada 2000 r. i nie stawiał sprzeciwu do zakresu robót budowlanych ; c) niewyjaśnienie, z jakiej przyczyny i w oparciu o jakie dowody organ odwoławczy przyjął, że nośnik Spółki stanowi obiekt, na który wymagane jest pozwolenie na budowę a nie zgłoszenie, pomimo stanowiska właściwego organu z pisma z dnia 13 grudnia 2000 r. ; d) niewyjaśnienie na podstawie jakich dowodów organ odwoławczy przyjął, że nośnik reklamowy wybudowano niezgodnie ze zgłoszeniem; 2) art. 8 K.p.a., poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę zaufania strony do organów administracji publicznej, z pominięciem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, po uprzednim wszechstronnym zgromadzeniu materiału dowodowego, bez uwzględnienia, że nośnik zrealizowano w odmiennym stanie prawnym niż obowiązujący w dacie orzekania, że przyjęto zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, że żadne z organów, w tym organ nadzoru budowlanego, nie podejmowały działań kwestionujących legalność zrealizowanego w 2000 r. nośnika ; 3) art. 80 w związku z art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a.: a) wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i przeanalizowania materiału dowodowego w jego całokształcie w sposób rzetelny, obiektywny i kompletny, bez uwzględnienia stanu prawnego z daty realizacji inwestycji, bez uwzględnienia faktu, że organ pisemnie przyjął zgłoszenie i nie stawiał sprzeciwu a organy akceptowały stan faktyczny i nie podejmowały żadnych działań zmierzających do zakwestionowania jego legalności, co implikuje nieuprawnionym przyjęciem, że nośnik reklamowy musi podlegać nakazowi rozbiórki z powodu niezgodności z zapisami planu miejscowego, który stał się prawem miejscowym dopiero w kilka lat po zrealizowaniu nośnika reklamowego ; b) nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania ; c) nie wyjaśnienie czy w dacie realizacji nośnika w grudniu 2000 r. obowiązywały zapisy planu miejscowego dla rejonu Służewca Wschodniego określające zasady umieszczania wolnostojących nośników reklamowych . Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, pomimo błędnego zastosowania, jako podstawy rozstrzygnięcia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego zamiast art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem uchybienie przepisom prawa materialnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, pozostawało bez wpływu na jej wynik. Sąd kontrolował decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym obecnie, nakazujące rozbiórkę przedmiotowego nośnika reklamowego o podanych parametrach technicznych. Inwestor – C. Sp. z o. o. w W. powoływał się na okoliczność dokonania w dniu 8 listopada 2000 r. zgłoszenia ww. nośnika reklamowego oraz pisemną informację o niewniesieniu sprzeciwu przez organ architektoniczno budowlany z dnia 13 grudnia 2000r. W ocenie Sądu, w odniesieniu do ww. nośnika reklamowego inwestor wykazał zatem istnienie dokumentów wskazujących na dokonanie jego zgłoszenia oraz przyjęcia tego zgłoszenia przez właściwy organ bez sprzeciwu. W konsekwencji, nie można było C. Sp. z o. o. postawić zarzutu dokonania samowoli budowlanej, pomimo iż nośnik reklamowy (również w dacie jego posadowienia) wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W opisanej sytuacji inwestor nie może ponosić negatywnych skutków zaniechania wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno budowlanej. W rozpoznawanej sprawie - wbrew zarzutom skargi – prawidłowo przyjęto, że sporne urządzenie reklamowe należy zaliczyć do kategorii obiektów wymagających pozwolenia na budowę. Z dołączonego do zgłoszenia projektu budowlanego wynika bowiem, że urządzenie reklamowe o całkowitej wysokości 7,4 m miało składać się z tablicy reklamowej o wymiarach 3,00 x 6,00 m, zamocowanej do słupa stalowego o średnicy 35 cm, utwierdzonego w prostokątnej płycie żelbetowej o wymiarach 3,6 x 2,1 x 0,3 m (lub 4,2 x 2,5 x 04 m), posadowionej na gruncie lub częściowo zagłębionej w gruncie (o,6 m poniżej terenu). Całkowita wysokość nośnika reklamowego mierzona od poziomu terenu miała wynosić 7,4 m. Zarówno wymiary, jak i ciężar przedmiotowego urządzenia reklamowego, który jest niewątpliwie trwale związane z gruntem, jego ustawienie w określonym miejscu za pomocą urządzeń budowlanych nie stanowi robót budowlanych kwalifikowanych jako instalowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, ale budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wymagające pozwolenia na budowę. W wyniku prac budowlanych powstaje bowiem "od podstaw" w określonym miejscu obiekt budowlany będący budowlą, trwale związaną z gruntem. Zgodnie z art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (...) wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe (...). Sporny obiekt zgłoszony przez skarżącą jest konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlaną i techniczno - użytkową całość. Wbrew zarzutom skargi budowa przedmiotowego nośnika reklamowego wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę również w dacie dokonanego zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 29 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 2000r. zgłoszeniem objęte były jedynie roboty budowlane polegające na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Realizacja przedmiotowego nośnika nie mieści się w pojęciu "instalowania tablic i urządzeń reklamowych". Instalacja polega na umocowaniu jakiegoś elementu do istniejącej konstrukcji lub ustawienia niewielkich rozmiarów urządzenia na istniejącym obiekcie – robót o małym stopniu technicznego skomplikowania. Instalowanie urządzeń reklamowych dotyczy tych robót, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2008, II OSK 982/07 ). W powołanym wyroku wskazano przy tym, że "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu jako całości w tym miejscu jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego". Z powyższych przyczyn nie można było zaaprobować stanowiska skarżącej, że wszystkie urządzenia reklamowe były objęte dyspozycją obowiązującego w dacie dokonania zgłoszenia art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponownie podkreślić należy, że nie są również objęte dyspozycją obecnie obowiązującego art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę. Pojęcie urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie urządzeń wolnostojących niezwiązanych trwale z gruntem, o lekkiej konstrukcji, przenośnych, o małych gabarytach. Trafne było zatem stanowisko, że aby zgłoszenie było skuteczne musi dotyczyć robót budowlanych, na których wykonanie wymagane jest tylko zgłoszenie, a nie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie może być jedynie próbą obejścia prawa. Niemniej, jak już wyżej wskazano, w sytuacji gdy inwestor błędnie dokonał zgłoszenia, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu, zastosowanie powinien znaleźć tryb wynikający z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jednak w niniejszej sprawie naruszenie to pozostaje bez wpływu na jej wynik, bowiem zarówno w trybie art. 48, jak i na podstawie art. 51 legalizacja spornego nośnika nie był możliwa. Prowadząc postępowanie legalizacyjne w obu wskazanych trybach organy nadzoru budowlanego mają obowiązek stosowania przepisów aktualnie obowiązujących, w zatem również przepisów obowiązującego prawa miejscowego tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] zatwierdzonego uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. Zgodnie z § 8 ust. 1 i 3 ww. plan pozwala na sytuowanie wolnostojących nośników reklamowych (z wyjątkiem słupów ogłoszeniowych) tylko w liniach rozgraniczających ulic [...] i [...], a ponadto ogranicza maksymalną wysokość nośnika reklamy (łącznie z planszą reklamową) do 6 m., liczonych od poziomu terenu. Natomiast wysokość przedmiotowego nośnika wynosi ok 7,04 m. Z podanych przyczyn nie istniała prawna możliwości zalegalizowania spornego obiektu budowlanego w obu wskazanych trybach. W konsekwencji, pozostałe zarzuty skargi również nie mogły skutkować uchyleniem kontrolowanych rozstrzygnięć, jak tego domagała się skarżąca C. Sp. z o. o. W tym stanie rzeczy Sąd - stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.) - oddalił skargę.