VI SAB/Wa 28/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. sp. z o.o. z siedzibą w [..] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz V. sp. z o.o. z siedzibą w [...] sumę pieniężną w wysokości 3 000 (trzy tysiące) złotych; IV. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] grzywnę w wysokości 1 000 (jeden tysiąc) złotych; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz V. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. V. Spółka z o.o. w W. wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] kwietnia 2011 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 6, 8, 9 i 12 § 1 i 2 k.p.a. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca żądała także przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz wymierzenia organowi grzywny, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała na przebieg postępowania w sprawie, przywołała przepisy normujące terminy załatwienia sprawy oraz zasady postępowania administracyjnego. Wskazała, że w niniejszej sprawie organ nie zastosował się do przepisów wyznaczających standard prowadzenia postępowania administracyjnego przy braku jakichkolwiek rzeczywiście istniejących i racjonalnych przeszkód uniemożliwiających załatwienie sprawy. Zdaniem skarżącej uzasadnia to stwierdzenie, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz uzasadnia wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz nałożenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie podnosząc, że sprawa została rozstrzygnięta w dniu [...] lipca 2016 r. Niniejsza skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia 19 marca 2012 r. V. Spółka z o.o. w W. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydanej przez Zarząd Dróg Miejskich w W. Pismo wpłynęło do organu 2 kwietnia 2012 r. Pismem z dnia 6 listopada 2012 r. organ zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o przesłanie decyzji wraz z aktami sprawy. Przy piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich przesłał żądane akta. Pismem z dnia 28 listopada 2012 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Pismem z dnia 18 stycznia 2013 r. organ zawiadomił S. Spółkę z o.o. w W. o wszczęciu postępowania w sprawie. Pismem z dnia 10 maja 2016 r. pełnomocnik V. Spółka z o.o. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało decyzję w sprawie – odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718 j.t., dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013.267 j.t., dalej k.p.a.) organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W sprawie niniejszej, po wniesieniu skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało w sprawie decyzję z [...] lipca 2016 r. W konsekwencji powyższego postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji oraz wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Wydanie jednak przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości. Z art. 149 p.p.s.a. wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd ma podjąć rozstrzygnięcie - dotyczące zobowiązania organu do dokonania czynności oraz dotyczące ustalenia tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także ewentualnie orzec o wymierzeniu organowi grzywny oraz o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie (tutaj wydanie przez organ decyzji), Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe kwestie, a więc, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważyć czy istnieją podstawy do orzeczenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej. Wykładnia art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którą, wydanie przez organ pozostający w bezczynności aktu po wniesieniu skargi wyklucza możliwość orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który dopuścił się bezczynności prowadziłoby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 k.c. za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałoby sens zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. oraz ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. oraz ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienia efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji. Wobec powyższego Sąd obowiązany był do oceny procedowania organu w przedmiotowej sprawie pod kątem wystąpienia bezczynności oraz jej kwalifikowanej formy to jest bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Z przedstawionego wyżej zestawienia czynności organu wynika, że skarga była zasadna w dacie je wniesienia bowiem organ nie rozstrzygnął wniosku w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., nie wydał też postanowienia przewidzianego w art. 36 k.p.a. Miała zatem miejsce bezczynność organu. Podkreślenia wymaga, że każda bezczynność organu stanowi naruszenie prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdym przypadku bezczynności ma miejsce rażące naruszenie prawa. Gdyby tak uznać to wówczas art. 149 § 1a p.p.s.a. byłby zbędny, a ocena przez sąd charakteru naruszenia prawa niepotrzebna. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Stan bezczynności jest faktem i dla jego stwierdzenia nie mają znaczenia przyczyny jego zaistnienia. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie II GSK 832/13, "za rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zasadnicze znaczenie mają terminy określone w art. 35 k.p.a., które jednak mogą być przedłużone w stosownym trybie. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 k p a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W związku z tym rozstrzyganie na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. powinno uwzględniać między innymi czy organ skorzystał z instytucji uregulowanej w art. 36 k.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczanie przez organ administracji kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania". Cytowane orzeczenie zostało wydane w odniesieniu do tekstu art. 149 p.p.s.a. obowiązującego do 15 sierpnia 2015 r. jednak w ocenie Sądu zachowuje ono aktualność również w obecnie obowiązującym stanie prawnym. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] miała charakter rażący. Do stwierdzenia tego upoważnia Sąd kilka czynników. Po pierwsze sam upływ czasu między złożeniem wniosku (19 marca 2012 r.), a wydaniem decyzji ([...] lipca 2016 r.). Po wtóre całkowity brak jakichkolwiek czynności organu po [...] stycznia 2013 r., w tym brak zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie i brak wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy Taki sposób procedowania organu stał w jawnej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). i w sposób oczywisty rażąco narusza prawa strony do załatwienia sprawy w sposób zgodny z normami prawa (art. 7 k.p.a.), a także narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów, co zdaniem Sądu powoduje konieczność stwierdzenia, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Te same przesłanki zaważyły na rozstrzygnięciu o wymierzeniu organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Jednak orzekając o wymiarze grzywny Sąd miał na względzie, że wobec wydania przez organ decyzji w sprawie odpada przymuszający charakter grzywny, zaś funkcję represyjną spełni dostatecznie w ocenie Sądu grzywna w wysokości 1000 zł. Na wniosek strony, Sąd orzekł też o przyznaniu na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota 3000 zł będzie stanowić dostateczne zadośćuczynienie za opisaną wyżej bezczynność organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wydanie przez organ, którego bezczynność zaskarżono decyzji merytorycznej po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność tego organu, traktowane jest analogicznie jak uwzględnienie przez organ skargi we własnym zakresie. Zasądzone koszty postępowania stanowi uiszczony wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.