II SA/Bk 153/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. sp. k. w W. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Starosty H. z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], o zawieszeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę 11 elektrowni wiatrowych wraz z drogami wewnętrznymi, placami montażowymi, zjazdami z dróg i tymczasowymi utwardzeniami terenu na terenie działek nr: [...] obręb C.; [...] obręb Z.; [...] obręb M. gm. C. Postanowienie Wojewody P. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Starosta H. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku W. Spółka z o.o. spółka komandytowa w W. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę 11 elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 marca 2016 r. w sprawie ze skargi P. w B. i in. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył W. Spółka z o.o. spółka komandytowa w W. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy, a w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że organ I instancji właściwie wywiódł, że zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba, że Sąd postanowi inaczej. Tym samym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach uchylona nieprawomocnym wyrokiem przez WSA w Białymstoku nie wywołuje skutków prawnych zarówno procesowych jak też materialnych do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi kasacyjnej przez NSA. Do czasu wydania wyroku przez NSA decyzja nie może być wykonana. Tym samym nie może być podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ma obowiązek sprawdzić m. in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W razie stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza obligatoryjnie postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach szczególnie dla inwestycji polegającej na budowie 11 turbin wiatrowych, ma zaś decydujący wpływ na możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej przez NSA jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym zachodziła potrzeba zawieszenia postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł inwestor – W. Spółka z o.o. spółka komandytowa w W., w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 152 § 1 p.p.s.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że błędny jest pogląd organu, iż w świetle treści art. 152 § 1 p.p.s.a. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przez Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w konsekwencji nie może ona stanowić podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyżej wymieniony przepis należy interpretować łącznie z przepisem art. 61 § 1, § 3 i § 6 p.p.s.a., gdyż wszystkie te przepisy tworzą system tzw. ochrony tymczasowej w postępowaniu i odnoszą się do aktów i czynności, które są wykonalne. Art. 61 § 1 p.p.s.a. ustanawia zasadę, że wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, chyba że sąd na wniosek skarżącego postanowi o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności (art. 61 § 3 ustawy). Czasowe granice mocy obowiązującej postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności określa natomiast art. 61 § 6 p.p.s.a. wskazując, że traci ono moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę albo z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Ponieważ w tym pierwszym przypadku orzeczenie sądu administracyjnego jest z reguły nieprawomocne, przeto art. 152 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż zaskarżony akt lub czynność nie wywołują skutków aż do momentu jego uprawomocnienia się. Innymi słowy rozwiązanie przyjęte w tym przepisie stanowi kontynuację wstrzymania wykonania aktu lub czynności, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a zatem dotyczy tylko tych aktów lub czynności, które są wykonalne. Dalej skarżący podniósł, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie posiada cechy wykonalności, gdyż wykonalność decyzji oznacza taką jej cechę, która powoduje, że decyzja nadaje się do wykonania. Wykonanie decyzji polega na spowodowaniu, w sposób dobrowolny lub przymusowy, takiego stanu w rzeczywistości, który jest zgodny z jej treścią. Stan ten, którego wystąpienie nakazuje decyzja, stanowi zatem przedmiot jej wykonania. Przedmiotem wykonania decyzji jest zatem każde zachowanie jej adresata polegające na działaniu lub zaniechaniu określonego zachowania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, ze względu na swoją treść, nie nadaje się do wykonania. W konsekwencji błędny jest pogląd organu odwoławczego, że decyzja Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nie wywołuje żadnych skutków, zarówno procesowych, jak i materialnych do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi kasacyjnej przez NSA. Decyzji tej, jako nie posiadającej cechy wykonalności, nie dotyczy skutek, o którym mowa w art. 152 § 1 p.p.s.a., a zatem nadal posiada ona przymiot decyzji ostatecznej. Zdaniem skarżącego, konsekwencją wadliwej wykładni przez organ II instancji treści przepisu art. 152 § 1 p.p.s.a. było niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie istnieje bowiem potrzeba zawieszenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Cały czas obowiązuje bowiem ostateczna decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach w/w przedsięwzięcia, która może być podstawą oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, określonej w w/w decyzji. Organ administracji może zatem oprzeć rozstrzygnięcie na decyzji ostatecznej, a nie prawomocnej. Bez wątpienia przedmiotowa decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2014 r. jest ostateczna i nie dotyczy jej skutek z art. 152 § 1 p.p.s.a., albowiem nie ma ona przymiotu wykonalności. W konsekwencji nie ma procesowej potrzeby zawieszania postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, bowiem jej rozpatrzenie i wydanie decyzji nie wymaga uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny co do decyzji Wójta Gminy C. o środowiskowych uwarunkowaniach w/w przedsięwzięcia. Na koniec skarżący podniósł, że w przypadku, gdy w/w decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wówczas zaistnieje podstawa do wznowienia postępowania, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Nie ma więc ryzyka, że w obrocie utrzyma się decyzja o pozwoleniu na budowę W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], które utrzymało w mocy postanowienie Starosty H. z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], o zawieszeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę 11 elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W stanie faktycznym niniejszej sprawy oba organy stanęły na stanowisku, że zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 399/15, uchylił decyzję SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] i poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, przez co powstało zagadnienie wstępne, bez którego nie można zakończyć niniejszego postępowania. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest prawidłowe. Na wstępie należy zauważyć, że instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w tym przepisie należy rozumieć tak, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością danego organu i w dodatku bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania, tzn. organ nie może rozstrzygnąć sprawy ani pozytywnie, ani negatywnie. Należy jednak zauważyć, że to, co jest owym zagadnieniem wstępnym zależy od tego, co jest przedmiotem sprawy głównej, a to z kolei wynika z przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W rozpatrywanym przypadku organy uzasadniły, a Sąd ustalenia te ocenia jako prawidłowe, że aby mogło zapaść rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nieodzowne jest pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z tą decyzją wynika bowiem wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Uzyskaną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy bowiem dołączyć do wniosku o wydanie decyzji realizacyjnej, gdyż wiąże ona organ wydający decyzję realizacyjną (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2732/14). Strona skarżąca nie kwestionuje powyższego obowiązku, stoi jednak na stanowisku, że ostateczna decyzja środowiskowa, pomimo jej uchylenia przez sąd nieprawomocnym wyrokiem, pozostaje w obrocie prawnym i brak jest podstaw do zawieszania postępowania w sprawie niniejszej. Spór w sprawie sprowadza się zatem do kwestii oceny skutków wyroku WSA w Białymstoku z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 399/15, w rozumieniu art. 152 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu od dnia 15 sierpnia 2015 r., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnym nie budziło i nie budzi wątpliwości, że skutek z art. art. 152 p.p.s.a. oznacza jedynie, że orzeczenie to nie wywołuje skutków prawnych od chwili wydania do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu I instancji, a zatem skutek prawny takiej decyzji jest zawieszony dopiero od momentu wydania wyroku sądu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 772/15). Zmiana przepisu art. 152 p.p.s.a. przez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), niczego w teju kwestii nie wprowadziła. Odstąpiono jedynie od obowiązku sądu określenia, czy i w jakim zakresie uchylony akt lub czynność nie mogą być wykonywane i ustanowiono w to miejsce ustawową zasadę niewywoływania przez uchylony akt lub czynność skutków prawnych. Dopuszczono także odstępstwo od powyższej zasady, dając możliwość postanowienia przez sąd inaczej. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej odwołującej się do Komentarza do art. 152 p.p.s.a. napisanego przez T. Wosia, H. Knysiak – Sudykę, M. Romanowską (WT 2016), gdyż autorzy ci jednoznacznie twierdzą, że "znowelizowany art. 152 § 1 p.p.s.a. przewiduje automatyzm, a jednym z ustawowo określonych skutków takiego wyroku jest to, iż każdy ostateczny zaskarżony akt lub czynność – pozbawione bytu prawnego nieprawomocnym w rozumieniu art. 168 § 1 wyrokiem sądu pierwszej instancji – automatycznie, z mocy art. 152 § 1, przestaje wywoływać skutki prawne bez jakiegokolwiek wyrzeczenia w tym zakresie przez sąd w wyroku uwzględniającym skargę (teza 9). Ich zdaniem, przyjęcie w art. 152 § 1 p.p.s.a. jako generalnej zasady, iż każdy akt lub czynność nie wywołują skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę na nie, kłóci się ze zdrowym rozsądkiem i w związku z powyższym należy przyjąć, że sąd w takich przypadkach powinien korzystać z możliwości orzeczniczych przewidzianych w art. 152 § 1 in fine i orzec stosownie do charakteru aktu lub czynności oraz okoliczności faktycznych sprawy (teza 12). Jak więc z powyższego widać, autorzy ci wcale nie twierdzą, że bez stosownego orzeczenia przez sąd, skutek określony w art. 152 § 1 p.p.s.a., dotyczy tylko decyzji wykonalnych. Wskazują jedynie, że sąd winien kontrolować, kiedy może skorzystać z możliwości orzeczniczych przewidzianych w art. 152 § 1 in fine p.p.s.a. W doktrynie od dawna trwały spory odnośnie kwestii odniesienia skutków określonych w art. 152 p.p.s.a. do decyzji w zależności od tego, czy podlegały one wykonalności. O ile T. Woś twierdził wcześniej, że "wstrzymanie wykonania aktu lub zawieszenie czynności może odnosić się tylko do tych z nich, które "nadają się do wykonania i wymagają wykonania" (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996 r., str. 146.), o tyle Kazimierz Kmieciak jednoznacznie stał na stanowisku, że zamieszczony w art. 152 zdanie pierwsze p.p.s.a. zwrot można traktować jako synonim określenia: "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". To, czy pewien akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (por. glosa do wyroku NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04). Zdaniem Sądu, ustawodawca dokonując zmiany omawianego przepisu przychylił się do stanowiska Z. Kmieciaka dając temu wyraz w uzasadnieniu projektu zmiany art. 152 p.p.s.a. (patrz: Sejm RP VII kadencji, Nr druku: 1633). A zatem tak jednoznaczne i precyzyjne przywołanie tego stanowiska w postaci: "...W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego, "nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis" (tamże, s. 209).", nie pozostawia wątpliwości odnośnie kierunku wykładni omawianego przepisu. Jak podniesiono w dalszej części tego uzasadnienia: "Zmiana powyższego przepisu wprowadza jako ustawową zasadę "zawieszenia" skutków uchylonego aktu lub czynności do dnia uprawomocnienia się wyroku. Sąd będzie mógł jednak, kierując się okolicznościami sprawy, w wyroku rozstrzygnąć o tym, że akt lub czynność wywołują skutki prawne". Podkreślić więc należy, że w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 399/15 r., sąd nie rozstrzygnął inaczej, a to oznacza, że decyzja ostateczna SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, nie wywołuje, zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a,. skutków prawnych, aż do chwili uprawomocnienia się tego wyroku. Zauważenia też wymaga, że jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, a Sąd w składzie niniejszym w pełni przychyla się do tego stanowiska, w przypadku stosowania art. 152 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na decyzję, chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04). Konieczne jest przy tym rozróżnienie instytucji uregulowanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1912/15). Skoro co do zasady nie ma przeszkód by nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadać rygor natychmiastowej wykonalności, to można w odniesieniu do takiej decyzji mówić o możliwości jej wykonania w znaczeniu szerokim, co należy utożsamiać z mocą prawną pozwalającą na wywoływanie wszystkich skutków związanych z jej pozostawaniem w obrocie prawnym i wywoływaniem skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1066/15). A zatem zdaniem Sądu, jeśli mówimy o wykonalności nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z nadanym jej rygorem natychmiastowej wykonalności, to tym bardziej o takiej wykonalności należy mówić przy decyzji ostatecznej. Brak więc podstaw do twierdzenia, że skutek z art. 152 § 1 p.p.s.a., jej nie obejmuje. Reasumując, zdaniem Sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego orzeczenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.