I OSK 1931/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Op 97/17 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Op 97/17 oddalił skargę G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wystąpił do Starosty Opolskiego w dniu 16 marca 2016 r. o sprawdzenie kwalifikacji G. D. do kierowania pojazdami, wskazując, że otrzymał on łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 3 grudnia 2014 r. do 1 maja 2015 r. Starosta Opolski pismem z dnia 17 marca 2016 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie. Starosta Opolski decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.), art. 99 ust. 1 pkt 3b i art. 139 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm.), skierował G. D. na egzamin kontrolny. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że nie jest uprawniony ani do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy z powodu naruszenia przepisów ruchu drogowego, ani do weryfikacji wskazanych we wniosku komendanta Policji punktów. Kolegium podkreśliło także, że według przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 448), odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Na powyższą decyzję G. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zarzucając naruszenie art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g) w zw. z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia przez wydanie decyzji o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w sytuacji, gdy wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji pozbawiony był podstawy prawnej, bowiem w ewidencji punktów karnych powinien być zapis o ilości 21, a nie 25 punktów karnych, jak to wskazano we wniosku. Nadto z uwagi na odbyte przez skarżącego w dniu 16 lutego 2015 r. szkolenie ilość punktów karnych nie przekraczała 25. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wadliwie zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Kolejnym zarzutem było naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia przez organ drugiej instancji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 97/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę. Sąd wskazał, że z art. 114 ust. 1 pkt 1b) i art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika jednoznacznie, że w przypadku złożenia stosownego wniosku przez organ kontroli ruchu drogowego – którym z mocy art. 129 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym jest również komendant wojewódzki Policji – właściwy starosta zobligowany jest do skierowania kierowcy na egzamin kontrolny, nie mając wyboru co do możliwości skorzystania lub nie z powyższego obowiązku. Starosta nie posiada również uprawnień do badania celowości wniosku otrzymanego od komendanta wojewódzkiego Policji, czy też kontrolowania prawidłowości naliczenia przez ten organ liczby punktów karnych podanych we wniosku. W ocenie Sądu skoro w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki z art. 114 ust. 1 pkt 1b) Prawa o ruchu drogowym, gdyż liczba punktów karnych przekraczała 24, to obowiązek organu sprowadzał się do wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje. Sąd zauważył przy tym, że sam skarżący nie kwestionuje popełnienia wskazanych naruszeń, a jedynie fakt nieuwzględnienia odbycia szkolenia. Zarzuty te dotyczą jednak w istocie ustalenia liczby punktów przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, które to kwestie nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. Z tych też względów nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące niewyjaśnienia przez organ odwoławczy faktycznej liczby punktów karnych w związku z odbyciem przez skarżącego szkolenia. W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy całkowicie chybiony i niezrozumiały jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy Prawo o ruchu drogowym, dotyczący zatrzymania prawa jazdy, gdyż przepis ten nie miał zastosowania. Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata, złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] listopada 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W piśmie z dnia 5 lipca 2017 r. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że zaszły przesłanki do wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w sytuacji, gdy wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu nie spełniał wymogów formalnych, bowiem zatarciu winny ulec punkty karne z dnia 3 grudnia 2014 r., II. przepisów postępowania, tj.: 2. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 10, 77, 80, 81 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi pomimo, że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono w sposób rzetelny wszystkich wątpliwości podnoszonych przez stronę, w konsekwencji czego doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą faktyczną wydanych decyzji; 3. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie prawa stanowiącego przesłankę do uchylenia zaskarżonych decyzji, 4. art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ II instancji trafnie zastosował przepisy prawa do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, podczas gdy organ II instancji w sposób wadliwy zgromadził w sprawie materiał dowodowy, na podstawie którego ustalił stan faktyczny, a następnie wydał decyzję. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z niezrozumiałych przyczyn w ewidencji wciąż widnieje 5 punktów karnych za zdarzenie z dnia 3 grudnia 2014 r. w sytuacji, gdy winny one ulec przedawnieniu z uwagi na fakt, iż punkty karne tymczasowe za zdarzenie z dnia 9 lutego 2015 r. uprawomocniły się dopiero w dniu 18 lutego 2016 r., a tym samym bezsprzecznie upłynął rok od zdarzenia z dnia 3 grudnia 2014 r., a w okresie od dnia 1 maja 2015 r. skarżący nie przekroczył 24 punktów karnych. Zdaniem skarżącego Sąd wadliwe uznał, że w sprawie doszło do wyjaśnienia okoliczności faktycznych. Podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu – z uwagi na powzięcie informacji o odbytym przez stronę szkoleniu i nieodnotowaniu tego faktu przez Komendanta – winien ponownie zwrócić się o wyjaśnienie rzeczywistego stanu punktów karnych wpisanych do ewidencji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skierowanie G. D. posiadającego uprawnienie do kierowania pojazdem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wobec przekroczenia przez niego 24 punktów, otrzymanych w związku z naruszeniem przepisów ruchu drogowego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym organy policji prowadzą ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Danemu naruszeniu przepisów przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 a stosowną adnotację umieszcza się w tej ewidencji. Ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 powołanej ustawy jest rejestrem, w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji, zatem tylko on ma kompetencję do usuwania punktów karnych. W sytuacji bowiem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu, tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów. Zgodnie natomiast z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. 2012, poz.488), osoba zainteresowana ma prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach w ewidencji, ostatecznych i tymczasowych, dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez siebie naruszeniom. Informacji udziela się lub zaświadczenie wydaje się w każdej jednostce organizacyjnej Policji posiadającej odpowiednie możliwości techniczne. Założeniem ustawodawcy przyjętym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym jest, że wielokrotne naruszenia przepisów ruchu drogowego świadczą o utracie kwalifikacji i w związku z tym taka osoba powinna być poddana ich kontrolnemu sprawdzeniu. Przy czym zauważyć należy, że w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym nie ma rozróżnienia na punkty ostateczne i tymczasowe. Dla prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego istotną datą jest data naruszenia przepisów ruchu drogowego, a nie data ściśle technicznej czynności, jaką jest dokonanie wpisu tego naruszenia. Bez znaczenia dla prawidłowej wykładni art. 130 ust. 2 powołanej ustawy jest data dokonania przez organ rejestrujący punkty karne odpowiedniego wpisu do ewidencji, czy też data przekwalifikowania punktów tymczasowych w punkty ostateczne. Ma to istotne znaczenie w aspekcie podnoszonej w skardze kasacyjnej okoliczności, że "z niezrozumiałych przyczyn w ewidencji wciąż widnieje 5 punktów karnych za zdarzenie z dnia 3 grudnia 2014 r. w sytuacji, gdy winny one ulec przedawnieniu z uwagi na fakt, iż punkty karne tymczasowe za zdarzenie z dnia 9 lutego 2015 r. uprawomocniły się dopiero w dniu 18 lutego 2016 r., a tym samym bezsprzecznie upłynął rok od zdarzenia z dnia 3 grudnia 2014 r." Otóż punkty wpisane jako tymczasowe, które wskutek wydania przez uprawnione podmioty jednego z rozstrzygnięć wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, na mocy których stały się one wpisami ostatecznymi, ocenia się przez pryzmat daty popełnionego naruszenia, a nie wydania aktu je potwierdzającego w określonej dacie przeszłej. Rozstrzygnięcia takie mają charakter deklaratywny, a nie konstytutywny. Potwierdzają tylko wystąpienie określonego faktu w rzeczywistości. Jedynie w sytuacji wydania wyroku uniewinniającego zaszłyby podstawy do usunięcia wpisu tymczasowego. Brzmienie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) powołanej ustawy jednoznacznie wskazuje organ właściwy, procesową formę, charakter oraz przesłanki skierowania kierowcy na sprawdzenie jego kwalifikacji do prowadzenia pojazdu. W przypadku przekroczenia limitu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego – na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji – właściwy organ zobowiązany jest skierować osobę uprawnioną do kierowania pojazdem na sprawdzenie omawianych kwalifikacji. Skierowania takiego w drodze decyzji administracyjnej dokonuje starosta, a w przypadku miast na prawach powiatu – prezydent miasta, lub burmistrz, a rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter decyzji związanej, nie zostało więc pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Kontrola zasadności wpisów do ewidencji pozostaje zatem poza kompetencją starosty wydającego decyzję na podstawie 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie może on prowadzić samodzielnych ustaleń w zakresie objętym ewidencją – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. W tej kwestii starosta pozostaje związany informacją przekazaną przez komendanta wojewódzkiego policji. Zatem z faktu, że starosta wydaje decyzję na wniosek, nie można wywodzić uprawnienia tego organu do podważania dokonanych przez inny organ wpisów w prowadzonej przez niego ewidencji. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy nie podlega więc badaniu prawidłowość naliczania w ewidencji punktów uzyskanych przez kierowcę tytułem naruszenia przepisów ruchu drogowego. Również poza kompetencją Sądu I instancji kontrolującego decyzję w przedmiocie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b) w/w ustawy pozostaje kwestia wpisu ilości punktów karnych do ewidencji prowadzonej przez Policję. Tym samym postawiony w skardze kasacyjnej zarzut, w istocie odnoszący się wyłącznie do okoliczności faktycznych związanych z naliczeniem skarżącemu punktów karnych – po pierwsze jako wykraczający poza sprawę stanowiącą przedmiot kontroli Sądu I instancji, a po drugie, przedstawiony jako zarzut naruszenia prawa materialnego – nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Natomiast kierowca zainteresowany wykreśleniem punktów karnych z ewidencji może zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie w zależności od tego, czy i jakie organ ten zajmie stanowisko, skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego kwestionując czynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub skarżąc bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji, lecz następuje to w odrębnym postępowaniu. Zagadnienie to nie może zatem być rozpatrywane ani w postępowaniu administracyjnym, w którym ilość punktów uwidocznionych w prowadzonej przez Policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jest przesłanką rozstrzygnięcia (np. w sprawie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji), ani też w postępowaniu sądowym prowadzonym ze skargi na decyzje wydane w takich sprawach. Wobec powyższego skoro to jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do w/w ewidencji, a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność. W niniejszej natomiast sprawie z powodów wskazanych powyżej uznać należy, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Nie doszło bowiem do naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani postępowania, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.