II SA/Rz 1605/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 1605/16 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił PS pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami oraz utwardzenia części działki budowlanej, na działce nr 1365/3 w [...]. Zgodnie z adnotacją dokonaną przez pracownika organu na decyzji znajdującej się w nadesłanych aktach administracyjnych, rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w dniu 17 czerwca 2015 r. W dniu 9 stycznia 2016 rMG zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o przeprowadzenie kontroli inwestycji realizowanej na działce nr 1365/3 w [...]. W piśmie tym zastrzegł, że w przypadku ustalenia, iż inwestycja ta realizowana jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wnosi o wznowienie postępowania z uwagi na niezapewnienie mu udziału w postępowaniu jako stronie i wydanie decyzji odmownej dla planowanej inwestycji z uwagi na brak zjazdu z drogi publicznej. Wniosek MG organ nadzoru budowlanego przekazał w dniu 20 stycznia 2016 r. Staroście [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Starosta [...] wznowił na wniosek MG postępowanie w sprawie zakończonej opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., a następnie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. odmówił jej uchylenia. Po rozpatrzeniu odwołania MG, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Zdaniem organu odwoławczego wniosek odwołującego z 9.01.2016 r. nie został złożony w terminie określonym w art. 148 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", gdyż sam odwołujący jako datę powzięcia wiadomości o decyzji Starosty [...] wydanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wskazał 28.01.2016 r., tj. dzień odbioru pisma organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro z powodu stwierdzonych uchybień formalnych wszczęcie postępowania wznowieniowego zdaniem organu odwoławczego było niedopuszczalne, za zasadne uznano uchylenie kwestionowanej odwołaniem decyzji i umorzenie postępowania. W dniu 3.05.2016 r. MG zwrócił się do Starosty [...] o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego sporną decyzją organu z dnia [...] czerwca 2015 r. Do wniosku o przywrócenie terminu dołączył wniosek o wznowienie postępowania, w którym jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W dniu 4.05.2016 r. odrębne żądanie wznowienia postępowania na tej samej podstawie wniosła KG. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Starosta [...] przywrócił MG termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, a następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] wznowił na wniosek MG, KG postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz utwardzenia części działki budowlanej na działce nr 1365/3 w [...], zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 104, art. 149 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia opisanej wyżej ostatecznej własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Zdaniem organu realizacja inwestycji objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie narusza interesu prawnego wnioskodawców, z uwagi na jej oddalenie od nieruchomości wnioskodawców. Obiekt budowlany został bowiem zaprojektowany w odległości 8 m od południowej granicy działki nr 1365/2 i tym samym znajduje się ona poza obszarem oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.). Odwołanie od tej decyzji wniósł MG kwestionując poprawność wyznaczenia przez organ administracji architektoniczno – budowlanej obszaru oddziaływania obiektu. W jego ocenie uchybienie to powstało na skutek wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego twierdzenia o braku interesu prawnego po stronie odwołującego w spornym postępowaniu prowadzonym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołujący wskazał, że w świetle § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość studni od granicy działki powinna wynosić 5 m, przy jednoczesnym zachowaniu odległości 15 m od budynków. Tym samym lokalizacja budynku mieszkalnego w odległości 8 m od granicy z działką 1365/2 wpływa na jej potencjalne zagospodarowanie, a tym samym oddziałuje na prawa jej właścicieli. Ponadto w ocenie MG o objęciu jego działki obszarem oddziaływania spornej inwestycji przesądzają również przepisy przeciwpożarowe, o których mowa w § 271 rozporządzenia. Skoro odległość budynku mieszkalnego zaliczonego do kategorii ZL od ściany lasu lub budynku zrealizowanego z materiałów łatwopalnych winna wynosić 12 m, to według odwołującego sporny budynek mieszkalny winien zostać zrealizowany w odległości 10,5 m od granicy jego działki, gdyż on sam może kiedyś zrealizować na swojej działce budynek gospodarczy w odległości 1,5 m od granicy. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.: 1. uchylił postanowienie Starosty [...] z dnia [...] [...] 2016 r. o przywróceniu MG terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania; 2. uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w części w jakiej orzeka ona o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.; 3. w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał, że w jego ocenie prośba odwołującego o przywrócenie terminu nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż nie uprawdopodobnił on braku swojej winy w uchybieniu terminowi. Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawca dopuścił się bowiem niedbalstwa i gdyby wykazał minimum staranności, to dotrzymałby terminu do zwrócenia się z wnioskiem o wznowienie postępowania. Tym samym organ I instancji błędnie przywrócił mu termin do zwrócenia się z wnioskiem o wznowienie postępowania, a następnie wznowił postępowanie na jego wniosek. Za dopuszczalny organ odwoławczy uznał natomiast wniosek KG, niemniej podzielając stanowisko organu I instancji o braku interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni w sprawie prowadzonej w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla spornej inwestycji, Wojewoda [...] podał, że w opisywanej sprawie brak jest przepisu prawa, który w odniesieniu do tej inwestycji wskazywałby na ograniczenie w zagospodarowaniu działki 1365/2. Działka wnioskodawczyni pozostaje poza obszarem oddziaływania planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz wykonanego utwardzenia działki, a zatem brak było podstaw do uznania jej za stronę postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, KG powtarzając literalnie argumentację sformułowaną w odwołaniu wniesionym przez MG, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, zasadniczo z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Zaskarżona decyzja zapadła w nadzwyczajnym trybie, po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, na wniosek skarżącej oraz MG. Wniosek MG zawarty był w piśmie z 9.01.2016 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dotyczącym kontroli legalności budowy budynku na działce nr 1365/3 w [...]. Z pisma tego wynikało, że jego autor przypuszcza jedynie, że wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, w związku z czym wskazał, że w przypadku jej wydania bez jego udziału wnosi o wznowienie postępowania. W kolejnym piśmie, będącym odpowiedzią na pismo właściwego w przedmiocie wznowienia Starosty [...], wnioskodawca wskazał, że o decyzji o pozwoleniu na budowę dla PS dowiedział się z pisma Starosty z dnia 28.01.2016 r. W tej sytuacji postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. zostało wznowione postępowanie zakończone tą decyzją, a w jego toku wydana została decyzja Starosty [...] o odmowie uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2015 r. , na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja ta została jednak w administracyjnym toku instancji uchylona w całości przez Wojewodę [...] a postępowanie organu I instancji umorzone, wobec uznania przez organ odwoławczy, że MG złożył wniosek o wznowienie w dniu 9.01.2016 r., tj. zanim dowiedział się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc z naruszeniem terminu z art. 148 § 2 k.p.a. W dalszej kolejności MG złożył wniosek o przywrócenie terminu do wznowienia postępowania, który upłynął w dniu 5.03.2016 r., wykazując, że uchybił mu bez własnej winy. Wniosek ten został załatwiony pozytywnie, postanowieniem o przywróceniu terminu, jednocześnie też wniosek o wznowienie złożyła skarżąca KG – współwłaścicielka wraz z mężem M działki nr 1365/2. Ostatecznie postępowanie w niniejszej sprawie zostało wznowione na wniosek zarówno KG jak i MG – postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. Przywracając termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ I instancji przyjął, że bieg terminu do wznowienia rozpoczął się dla MG w dniu otrzymania pisma Starosty [...] z [...].01.2016 r., informującego o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dla PS, tj. w dniu 5.02.2016 r. W związku z tym, że w czasie biegu 1-miesięcznego terminu z art. 148 k.p.a. toczyło się postępowanie przed Wojewodą [...], MG pozostawał w przekonaniu, że jego podanie o wznowienie zostało skutecznie wniesione, a postępowanie nim wznowione zakończy się decyzją merytoryczną. O fakcie przedwczesnego złożenia wniosku dowiedział się z dopiero z decyzji Wojewody uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie wznowieniowe, którą otrzymał w dniu 26.04.2016 r. W ocenie organu I instancji prośba o przywrócenie terminu do wznowienia postępowania zawierająca również stosowny wniosek wznowienie została złożona przez MG w dniu 4.05.2016 r. (następny dzień po dniu ustawowo wolnym od pracy), a więc w terminie wynikającym z art. 58 § 1 k.p.a., stąd też zasadne było przywrócenie terminu. Stanowisko to zakwestionował Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji, uznając, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy, wobec czego nie zrealizował jednej z przesłanej warunkujących przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody jest nieprawidłowe. W świetle zaprezentowanego stanu faktycznego nie może być wątpliwości, że uchybienie terminu do złożenia przez MG wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło nie z jego winy, lecz na skutek działań organu, który po uprzednim złożeniu przez niego wniosku prowadził postępowanie i wydał decyzję, utwierdzając tym samym wnioskodawcę w przeświadczeniu, że jego wniosek został złożony prawidłowo. Odmienne stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii dało mu zatem asumpt do złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Taka prośbę MG złożył w wymaganym art. 58 § 1 k.p.a. 7-dniowym terminie, wskazując, że dopiero na etapie drugiej instancji we wznowionym postępowaniu okazało się, że jego wniosek jest przedwczesny. Starosta [...] trafnie zatem przywrócił termin postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. i wznowił postępowanie na wniosek MG. Decyzja Wojewody [...] uchylająca to postanowienie oraz decyzję wydaną we wznowionym postępowaniu w części dotyczącej MG jest zatem wadliwa – narusza art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 148 § 2 k.p.a. Na marginesie wskazać należy, że organ II instancji w swoim błędnym stanowisku wykazał się niekonsekwencją, uchylił bowiem postanowienie o przywróceniu terminu i decyzję w części dotyczącej MG, pozostawił natomiast w obrocie postanowienie o wznowieniu postępowania z wniosku zarówno skarżącej, jak i MG. W ocenie Sądu wadliwe uznanie przez Wojewodę, że przywrócenie terminu do złożenia przez MG wniosku o wznowienie postępowania było niezasadne, a w konsekwencji wyeliminowanie go z tego postępowania, doprowadziło do naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania – wymienionych już art. 58 § 1 k.p.a., art. 148 § 2 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. w stopniu istotnym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pominięcie przez organ II instancji MG w postępowaniu wznowieniowym uniemożliwia Sądowi na obecnym etapie ocenę zarzutów merytorycznych skargi. Należy jedynie wskazać, że ustosunkowując się do argumentacji wnioskodawców organ nie wyjaśnił podnoszonej w odwołaniu i skardze kwestii dotyczącej "służebności przeprowadzenia mediów przez teren działki 1365/3". Okoliczności te winny zostać szczegółowo zbadane, bowiem mogą mieć one wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym ustalenie kręgu stron postępowania. Brak wyjaśnienia i oceny tej kwestii wskazuje na naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., obligujących organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie oceny, na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona. Z wszystkich tych przyczyn Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie prowadząc postepowanie odwoławcze Wojewoda [...] związany będzie oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z niniejszego wyroku.