VII SA/Wa 1264/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Fularski, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego /ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - jednolity tekst Dz.U. z 2016 r., poz.23/ zwana dalej Kpa oraz art.82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. /jednolity tekst Dz.U z 2016 r., poz.290/ po rozpatrzeniu odwołania z dnia 29.02.2016 [...] Sp. z o. o. od decyzji z dnia [...].02.2016 r., znak [...] Starosty [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego krematorium - [...] na działce nr ewid. [...] we wsi [...], gm. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przestawił stan sprawy wskazując, że w dniu 18.03.2015 r. [...] Sp. z o. o. złożyła w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek w wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowego krematorium - [...] na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Postanowieniem z dnia [...].04.2015 r. znak [...] Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego. Następnie decyzją z dnia [...].06.2015 r., znak [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego krematorium - [...] na działce nr ewid. [...] we wsi [...], gm. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie z dnia [...].06.2015 r. [...] Sp. z o. o. złożyła do Wojewody [...], za pośrednictwem Starosty [...], nie zgadzając się z wydaną decyzją. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].07.2015 r. znak [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta [...] decyzją z dnia [...].02.2016 r. znak [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego krematorium - [...] na działce nr ewid. [...] we wsi [...], gm. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie z dnia 29.02.2016 r. wniosła [...] Sp. z o. o. do Wojewody [...], za pośrednictwem Starosty [...], zarzucając decyzji naruszenie prawa. Rozpoznając sprawę w postepowaniu odwoławczym Wojewoda [...] wskazał, ze zgodnie z art.35 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budową lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1/ zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /../". Na podstawie art. 35 ust.3 ww. ustawy " W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę ".  Zgodnie z § 8 ust. 1 i 2 zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] /obecnie [...]/ na obszarze wsi [...] - centrum /część B/, uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2000r., Nr [...], poz. [...], działka nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...] położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem B1U/G, dla którego "Plan wyznacza tereny usług i nieuciążliwej działalności gospodarczej - od BI U/G do B5U/G, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudową dla prowadzenia działalności usługowej związanej obsługą mieszkańców i komercyjnej lub dla prowadzenia działalności gospodarczej nieuciążliwej o charakterze magazynowo-handlowym, drobnej wytwórczości z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Uciążliwość prowadzonej działalności nie może wykraczać poza granice działki, a tym samym powodować konieczność ustanawiania obszarów ograniczonego użytkowania". Zgodnie z ust.3 pkt 1 "W terenach, o których mowa w ust.1 plan dopuszcza w zakresie przeznaczenia uzupełniającego lokalizacją: budynku mieszkalnego dla właściciela działki, na której prowadzona jest działalność/.../". Ponadto w § 19 ust.1 "Plan ustala odprowadzanie wód opadowych w systemie mieszanym: 1/ Z terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej powierzchniowo na teren własnej działki i przez infiltracje do gruntu, 2/ Z podstawowego układu dróg oraz z terenów usługowych i przemysłowych za pośrednictwem sieci kanałów deszczowych lub rowów odwadniających lokalizowanych w liniach rozgraniczających dróg i ulic. Odbiornikiem wód opadowych plan ustala [...]". Z powyższego zapisu planu wynika, że inwestor może odprowadzać wody opadowe na teren własnej działki tylko na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. W przedmiotowej sprawie odprowadzanie wód opadowych za pomocą rur deszczowych do szczelnego zbiornika, na własnej działce narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy po uchwaleniu i opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], stosownie do regulacji art.14 ust.8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /j.t. Dz.U z 2012 r., poz.647 z późn. zm./, jest aktem prawa miejscowego i wiąże zarówno organy gminy, instytucje publiczne jak i inwestorów. Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...].10.2015 r. znak [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia ww. nieprawidłowości, czego inwestor nie wypełnił. Zatem Starosta [...] mógł odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie. Wojewoda [...] podkreślił, że zgodnie z art. 6 Kpa " Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa ". Mając powyższe na względzie, organ odwoławczy orzekł jak w sentencji decyzji. Skargę na tę decyzję złożyła spółka [...] Sp. z o. o. W skardze podkreślono, że postanowienie Starosty dotyczące usunięcia braków w projekcie, a w ślad za tym przesłanka odmowy określona w decyzji administracyjnej Starosty i podtrzymana w decyzji Wojewody [...], ma charakter niewykonalny, nakłada bowiem na Spółkę obowiązek, którego nie jest w stanie sprostać, nawet przy dołożeniu maksymalnej staranności. Wskazano, że skoro postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależniały prawo do zabudowy nieruchomości od podłączenia projektowanego budynku mieszkalnego do infrastruktury technicznej - sieci deszczowej, która w rzeczywistości nie istniała i nie znajdowała się nawet w fazie zamierzeń, nie sposób stwierdzić, iż brak w projekcie założenia podłączenia do tych sieci przybiera postać "niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Niedopuszczalne jest przyjęcie, iż niewywiązanie się z takich obowiązków może wywołać negatywne dla inwestora skutki w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Usunięcie stwierdzonych "niezgodności", sprowadzających się do kwestii braku infrastruktury gminnej, winno leżeć w gestii gminy, nie zaś inwestora. Ponadto Starosta [...] oraz Wojewoda [...] w fazie oceny projektu budowlanego, poprzestał na sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zaniechał dokonania sprawdzenia przedłożonego projektu z innymi, poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami prawa, w tym przepisami techniczno - budowlanymi, który to obowiązek wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skutkiem powyższego zaniechania może być naruszenie podstawowej zasady obowiązującej na gruncie prawa budowlanego, wyrażonej w art. 4 ustawy Prawo budowlane - prawa do realizacji zamierzenia budowlanego pod warunkiem jego zgodności z przepisami. Dodatkowo skarżąca Spółka wskazała, że zasadą wyrażoną w § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) jest, aby działka budowlana, na której sytuowane są budynki, wyposażona była w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Brak stosownej infrastruktury nie stoi jednak na przeszkodzie realizacji zabudowy działki, gdyż w treści rozporządzenia znaleźć można rozwiązania o charakterze zamiennym. Mianowicie, zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia, w razie braku możliwości przyłączenia działki do sieci kanalizacji deszczowej dopuszczalne jest odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Wynikająca z treści cyt. rozporządzenia prawna dopuszczalność przyjęcia w projekcie budowlanym rozwiązań zamiennych, będąca skutkiem komplementarności regulacji, pozwala organom na zastosowanie takiej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby nie zostało ograniczone prawo właściciela do zabudowy nieruchomości w sytuacji, gdy brak jest odpowiedniej infrastruktury technicznej, która winna być zrealizowana przez gminę. Podnosząc te zarzuty skarżąca spółka wnosiła o uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowana w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Dokonując kontroli decyzji organu odwoławczego w przedstawionym wyżej zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 15 k.p.a. organ II instancji orzeka "na nowo" rozpoznając całokształt sprawy. Zatem istotą dwuinstancyjności postępowania jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja decyzji I instancji, a ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Z zasady dwuinstancyjności wynikają również określone wymagania co do treści uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania. Uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale też stawia pod znakiem zapytania gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych kwestii, które omówiono już w rozstrzygnięciu organu I instancji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a. Podstawowym zarzutem jaki został postawiony w odwołaniu była niezasadność i niewykonalność obowiązku określonego w postanowieniu Starosty [...] z dnia....dotyczącego sposobu odprowadzania wód opadowych. Skarżąca spółka podkreślała, że wobec nieistnienia zbiorczego systemu odprowadzania wód opadowych, o którym mowa w § 19 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykonanie obowiązku zmiany projektu poprzez zaprojektowanie odprowadzenia wód opadowych z działki zainwestowanej do nieistniejącego systemu zbiorczego było niewykonalne. Podkreślić w tym miejscu należy, że na postanowienie wydane w trybie art. 35 ust. 3 nie służy zażalenie, ale może być one zaskarżone w odwołaniu od decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Oznacza to, że obowiązkiem organu II instancji, wobec treści odwołania była ocena prawidłowości wskazanego wyżej postanowienia. Zważywszy na treść tych, wskazanych w postanowieniu zapisów planu, stwierdzić należy, że gdyby zarzuty odwołania okazały się zasadne, doprowadzenie do zgodności z zapisami planu w sposób oczekiwany przez organ, było niemożliwe. Formułowanie w takiej sytuacji obowiązku, którego realizacja mogłaby podlegać tylko na rezygnacji z inwestycji, nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W przepisie tym bowiem chodzi o takie naruszenia w zakresie ust. 1 art. 35, które mogą być usunięte, a nie takie, które z góry miałyby uzasadniać odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego była ocena sformułowanego w odwołaniu zarzutu i poczynienie stosownych ustaleń w tym zakresie. W przypadku potwierdzenia się zarzutu co do niewykonalności obowiązku nałożonego na inwestora w zakresie dostosowania projektu do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących sposobu odprowadzania wód opadowych obowiązkiem organu będzie odpowiednia interpretacja § 19 miejscowego planu. Nie może być tak, że zapisy planu uniemożliwiają możliwość zabudowy działek przeznaczonych w tym planie pod zabudowę. Interpretacja zaprezentowana przez organ I instancji wskazywała by na wewnętrzną sprzeczność planu, która to sprzeczność bezpodstawnie ograniczała by prawo własności. Wydaje się, że stosowny zapis planu może mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji istnienia zbiorczego systemu odprowadzania wód opadowych, zaś do czasu jego powstania organy winny rozważyć prawidłowość projektu z uwzględnieniem § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów procesowych mogącego mieć wpływ na treść orzeczenia, a więc art. 8, 15 i 107 § 3 kpa i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c orzekł jak w wyroku.