II SA/Po 14/17

Dnia 20 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Pdorazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 roku nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejsko -Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] odmowa Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] odmowa, Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., działając z upoważnienia Burmistrza O. odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakres dożywiania" dla R. B., E. G. i K. M. G.. Jako podstawę prawna decyzji wskazano art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 8 ust. 1, art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm., dalej: "u.p.s."), uchwałę nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania na lata 2013-2020 (M.P. poz. 1024) oraz uchwałę nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 931). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniach [...] sierpnia 2016 r. i [...] sierpnia 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jej opisanej wyżej formy pomocy. W rodzinie R. B. stwierdzono występowanie okoliczności, o jakich mowa w art. 7 pkt 5 i 9 u.p.s. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca nadal stanowi wraz ze swoimi dziećmi rodzinę niepełną. We wniosku, który wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2016 r. R. B. wyszczególniła dochody za czerwiec 2016 r. Niemniej w toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2016 r. poinformowano skarżącą, że z uwagi na datę wpływu wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie konieczne jest przedstawienie dochodów za lipiec 2016 r. W dniu [...] sierpnia 2016 r. R. B. złożyła oświadczenie o wysokości dochodów w lipcu 2016 r., załączając niezbędne dokumenty. Na tej podstawie stwierdzono, że dochód rodziny skarżącej wynosi [...] zł i przekracza tym samym 150% kryterium dochodowego, tj. kwotę [...]zł. Ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego niemożliwe było przyznanie rozważanej formy wsparcia ze środków publicznych. Pismem z dnia [...] września 2016 r. R. B. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, że datą wszczęcia postępowania był dzień [...] sierpnia 2016 r. Wniosek inicjujący postępowanie został bowiem nadany na poczcie w dniu [...] lipca 2016 r., a jedynie doręczono go organowi w dniu [...] sierpnia 2016 r. R. B. podniosła także, że dochód z tytułu umowy o pracę osiągnięty w lipcu 2016 r. nie ma charakteru stałego. Nie należy go zatem brać pod uwagę przy weryfikacji spełnienia wymogu kryterium dochodowego. Część dochodu z lipca 2016 r. została bowiem utracona w sierpniu 2016 r. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659) oraz art. 17 pkt 1, art. 137 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję orgau I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że datą złożenia wniosku jest dzień nadania przesyłki w placówce pocztowej. Moment ten nie oznacza jednak daty wszczęcia postępowania. Jak wynika bowiem z art. 61 § 1 k.p.a., datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Datę zainicjowania postępowania w niniejszej sprawie stanowi zatem dzień wpływu wniosku skarżącej do organu I instancji. Następnie organ odwoławczy zauważył, że w § 1 powołanej uchwały z dnia [...] stycznia 2014 r. podwyższono do 150% kryterium dochodowe, o jakim w art. 8 ust. 1 u.p.s. Konsekwentnie zatem w celu uzyskania rozważanej pomocy ze środków publicznych dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy nie powinien przekraczać [...] zł. Tymczasem w lipcu 2016 r. R. B. osiągnęła łącznie dochód [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie odpowiada kwocie [...]zł. Nie ulega zatem wątpliwości, że kryterium dochodowe zostało w niniejszej sprawie przekroczone, co z kolei wykluczało przyznanie wspomnianego wsparcia. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. R. B. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Kolegium z dnia [...] października 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] września 2016 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy zauważyć, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. R. B. wystąpiła o przyznanie jej zasiłku celowego na zakup poliku lub żywności w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". P. to zostało nadane w placówce pocztowej w dniu [...] lipca 2016 r. i wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] sierpnia 2016 r. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były one kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 z późn. zm., dalej: "u.p.s.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 102 ust. 1 u.p.s. świadczenia z pomocy społecznej udzielane są na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Jak wynika przy tym z art. 102 ust. 2 u.p.s., pomoc społeczna może być udzielana także z urzędu. Poza przytoczonym przepisem ustawodawca nie reguluje odrębnie kwestii inicjowania postępowania w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Należy zatem w tym zakresie odwołać się do regulacji ogólnej. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W tej mierze art. 102 ust. 1 u.p.s. uszczegóławia więc przytoczony przepis. Niemniej ustawodawca wskazuje zarazem w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tym samym, wbrew wywodom skarżącej, należy przyjąć, że kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane w dniu [...] sierpnia 2016 r., a nie w dacie nadania wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. w placówce pocztowej. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika bowiem z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Ustawodawca dodaje zarazem w art. 39 ust. 2 u.p.s., że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Uzupełnieniem tej regulacji jest art. 24 ust. 1 u.p.s., upoważniający Rade Ministrów do przyjmowania rządowych programów pomocy społecznej mających na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Z perspektywy rozpatrywanej sprawy należy odnotować przede wszystkim uchwałę Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020" (M.P. z 2015 r., poz. 821). Trzeba przy tym zauważyć, że za dochód uważa się w myśl art. 8 ust. 3 u.p.s. sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o (1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; (2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; (3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawodawca wskazuje ponadto w art. 8 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058), że prawo do świadczeń pieniężnych, a więc także prawo do zasiłku celowego, przysługuje: (1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...]zł, (2) osobie w rodzinie, w której dochód nie przekracza kwoty [...]zł, (3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 u.p.s. lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Niespełnienie tych wymogów jest równoznaczne z brakiem podstaw do przyznania omawianej formy wsparcia ze środków publicznych. Należy przy tym zauważyć, że rada gminy, w drodze uchwały, może na podstawie art. 8 ust. 2 u.p.s. podwyższyć kwoty, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., uprawniające do zasiłku okresowego i celowego. W rozpatrywanej sprawie taki akt został podjęty. Na mocy § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego przyznania nieodpłatnie pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletni programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 931) podwyższono bowiem do 150% kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s., dla celów przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób i rodzin wymienionych powołanej uchwale Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2013 r. Odnoszą te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że w toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2016 r. stwierdzono występowanie w rodzinie skarżącej okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 5 i 9 u.p.s., tj. niepełnosprawności i bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego w rodzinie niepełnej. W tej mierze spełniony został zatem określony art. 8 ust. 1 u.p.s. wymóg uzyskania zasiłku celowego. Kolejną przesłanką, od której zależało przyznanie omawianego wsparcia finansowego, było osiąganie dochodu nieprzekraczającego kryterium z art. 8 ust. 1 u.p.s. Mając na uwadze wcześniejszą konkluzję, że kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu [...] sierpnia 2016 r., należało w świetle art. 8 ust. 3 u.p.s. uwzględnić co do zasady dochód osiągany przez skarżąca w lipcu 2016 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że R. B. uzyskała w tym miesiącu wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę w wysokości [...] zł, zgodnie z porozumieniem zmieniającym do umowy o pracę tymczasową z dnia [...] lipca 2016 r. Po pomniejszeniu tej kwoty o obowiązkowe potrącenia do wypłaty pozostała kwota [...]zł. Ponadto z powołanego wywiadu środowiskowego z dnia [...] sierpnia 2016 r. wynika, że skarżąca osiągnęła w lipcu 2016 r. także dochód w kwocie [...]zł z tytułu renty, w kwocie [...]zł z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, w kwocie [...]zł z tytułu zasiłku rodzinnego oraz w kwocie [...]zł z tytułu alimentów. Fakt otrzymania tych świadczeń nie był kwestionowany przez żadną ze stron. Tym samym dochód skarżącej wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie (skarżąca i 2 córki) daje kwotę [...]zł. Biorąc pod uwagę powyższe wyliczenia organy administracji publicznej uznały, że skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe, wobec czego jej wniosek z dnia [...] lipca 2016 r. nie mógł być pozytywnie załatwiony. Takie stanowisko należy jednak uznać za nietrafne. Organy administracji publicznej nie uwzględniły bowiem faktu, że dochód z tytułu umowy o pracę osiągnięty w lipcu 2016 r. nie miał charakteru stałego. Z umowy o pracę tymczasową z dnia [...] grudnia 2015 r., zawartej na okres od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] czerwca 2016 r., jak i z umowy o pracę tymczasową z dnia [...] sierpnia 2016 r., zawartej na okres od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] listopada 2016 r., wynika bowiem, że skarżąca zostaje zatrudniona na [...] etatu za wynagrodzeniem w kwocie [...]zł. Tym samym w dacie wszczęcia kontrolowanego postępowania doszło do zmniejszenia dochodu osiąganego przez skarżącą w stosunku do dochodu uzyskanego w lipcu 2016 r. Wniosek ten ma istotne znaczenie z perspektywy art. 8 ust. 3 u.p.s., który nakazuje w przypadku utraty dochodu wziąć pod uwagę dochody osiągane w miesiącu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, a nie dochody osiągane w miesiącu poprzedzającym złożenie tego wniosku. Ustawodawca nie definiuje przy tym pojęcia "utrata dochodu" w powołanej ustawie o pomocy społecznej. Należy zatem zdaniem Sądu przyjąć, że wyrażenie to odnosi się nie tylko do przypadków, gdy wnioskodawca całkowicie utraci dotychczasowe dochody, lecz także do przypadku, gdy dochody te ulegną zmniejszeniu (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 maja 2014 r., sygn.. akt II SA/Rz 110/14). Pogorszenie sytuacji majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej może bowiem przemawiać na szybszą reakcją organów administracji publicznej, bez konieczności oczekiwania do następnego miesiąca, gdy zmiana ta zostanie uwzględniona. W świetle powyższej wykładni art. 8 ust. 3 u.p.s. należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie skarżąca utraciła dochód (dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku jest większy niż dochód w miesiącu złożenia wniosku). Dlatego podstawę do weryfikacji zachowania kryterium dochodowego powinien stanowić dochód z sierpnia 2016 r. Okoliczność ta nie została uwzględniona przez organy administracji publicznej, co w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stroją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło zarazem do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotne znaczenie i uzasadniały wyeliminowanie kontrolowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia [...] października 2016 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] odmowa, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 u.p.s., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny zweryfikować spełnienie przez skarżącą wymogu związanego z kryterium dochodowy, uwzględniając utratę dochodu, o jakiej mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s.