II OSK 1810/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G., A. G., M. K., I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 853/16 w sprawie ze skargi H. G., A. G., M. K., I. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 853/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę skarżących na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W trakcie postępowania egzekucyjnego H. G. złożył wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 162 § 1 K.p.a. wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1992 r., którą nakazano doprowadzenie rozbudowanej części budynku znajdującego się w P. przy ul. [...] do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 1992 r., sygn. [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1992 r. Odwołanie od ww. decyzji wniósł H. G. w imieniu własnych i pozostałych skarżących. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzja Prezydenta nie stała się bezprzedmiotowa i podlega wykonaniu. Istnieje obiekt, którego decyzja dotyczy oraz podmioty zobowiązane do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Obowiązek wynikający z tej decyzji nie został wykonany, co było przedmiotem oceny w trakcie postępowania egzekucyjnego. W świetle art. 162 § 1 K.p.a. dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest przesądzający interes społeczny lub interes strony w sytuacji gdy decyzja nie stała się bezprzedmiotowa. Ponadto w przedmiotowej sprawie żaden przepis prawa nie zobowiązuje organów nadzoru budowlanego do stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji Prezydenta. Podstawą bezprzedmiotowości decyzji skutkującą wygaśnięciem decyzji nie jest też wykonanie tej decyzji. Decyzja Prezydenta nie została też wydana z zastrzeżeniem warunku. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro PINB ostatecznym postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., po rozpatrzeniu zarzutów H. G., A. G. i M. K. z dnia 10 grudnia 2009 r., oddalił zarzut wykonania obowiązku określonego w decyzji Prezydenta, to zbędne okazało się przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka R. W.. Ponadto postępowania: w sprawie wygaśnięcia decyzji administracyjnej i w sprawie zmiany albo uchylenia decyzji są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi. Nie mogą się więc zakończyć jedną, wspólną decyzją administracyjną. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 104 § 2 i art. 162 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie H. G. podkreślił, że rozebrał te części budynku, które były objęte decyzją rozbiórkową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 853/16, oddalając skargę, wskazał, że na istotę wygaszenia decyzji administracyjnej w trybie art. 161 § 1 K.p.a. Wygaśniecie decyzji na podstawie tego przepisu służy wyłącznie do deklaratoryjnego orzeczenia o jej bezprzedmiotowości i w konsekwencji utracie mocy. Decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. służy jedynie usunięciu ewentualnych wątpliwości i potwierdzeniu przez organ administracji, że wskutek zaistniałych okoliczności decyzja nie pozostaje już w obrocie prawnym. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Nawet wykonanie przez adresata obowiązków nałożonych w decyzji administracyjnej nie jest podstawą do przyjęcia, że decyzja stała się bezprzedmiotowa i w konsekwencji zaistniały przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia, gdyż instytucja opisana w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. dotyczy zupełnie innych stanów faktycznych i prawnych. Wraz z bezprzedmiotowością musi istnieć odpowiedni przepis prawa, który nakazuje stwierdzić bezprzedmiotowość decyzji, np. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 65 ust. 1 ustawy p planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie, tj. w przypadku decyzji administracyjnej nakazującej doprowadzenie rozbudowanej części budynku do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę, brak jest przepisu szczególnego, który precyzowałby, w jakich konkretnie okolicznościach taka decyzja ostateczna staje się bezprzedmiotowa z mocy prawa. Co prawda, bezprzedmiotowość wiąże się także z niemożliwością wykonania decyzji administracyjnej, a zarazem ta niemożliwość musi wynikać z braku któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego. Tymczasem w niniejszej spawie decyzja Prezydenta nadal jest wykonalna. Z okoliczności sprawy nie wynika, by zaistniały przesłanki do stwierdzenia, że decyzji tej nie można wykonać. Ponadto decyzja Prezydenta z 1992 r. nie była wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonego warunku przez stronę, zatem przepis art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. nie znajdował zastosowania. Materiał dowodowy sprawy (w tym wiążące wyroki Sądu Administracyjnego) wskazuje przy tym, że decyzja ta nie została wykonana, wbrew temu co podnoszą skarżący. Przedłożone przez skarżących dokumenty mające potwierdzać wykonanie obowiązku sporządzono w latach 2002, 2008, 2010 i 2011 i nie stanowią nowych okoliczności w sprawie. Były już przedmiotem oceny przez organy administracji publicznej, jak i Sądy administracyjne. W ocenie Sądu, decyzja z dnia [...] listopada 1992 r. jest nadal wykonalna – jej przedmiot (część budynku), jak i podmioty zobowiązane nadal istnieją. W związku z tym, iż decyzja ta nie stała się bezprzedmiotowa wyłącza to możliwość stwierdzenia jej wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. W takim postępowaniu nie można też skutecznie podejmować i prowadzić polemiki z zasadnością materiału uwzględnionego przy wydaniu ostatecznego orzeczenia dotyczącego oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Taka sytuacja jest bowiem równoznaczna z niedopuszczalną weryfikacją prawidłowości orzeczenia zapadłego w innym postępowaniu, czego w ramach trybu przewidzianego w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. czynić nie wolno. Z uwagi na powyższe słusznie argumentował PINB, że nie widzi uzasadnienia dla przesłuchania świadka – R. W., o który to dowód wnioskował skarżący. Przy czym analizując zebrany materiał dowodowy niezasadny okazał się zarzut skarżących, że organy nie ustosunkowały się to zarzutów braku wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego i braku uzasadnienia jakie fakty organ uznał za udowodnione oraz przyczyny jakim dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie rzeczą organów nadzoru budowlanego było tylko i wyłącznie zbadanie, czy decyzja nakładająca obowiązek doprowadzenia części budynku do stanu zgodnego z prawem stała się bezprzedmiotowa, tj. czy istnieje nadal stosunek materialnoprawny, w szczególności czy istnieje podmiot, na który nałożono obowiązek oraz przedmiot, którego obowiązek dotyczy. Z akt sprawy wynika, że adresaci nakazów wyrażonych w rozstrzygnięciu decyzji z [...] listopada 1992 r. (skarżący) istnieją nadal, podobnie jak istnieje przedmiot decyzji, tj. część budynku powstała na skutek rozbudowy niezgodnej z warunkami pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 1992 r. Zbędne natomiast były wszelkie inne podnoszone przez skarżących zarzuty – jako nieistotne w tej sprawie – które nie dotyczyły wykazania bezprzedmiotowości decyzji z [...] listopada 1992 r., o jakiej mowa w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie Sądu, organy administracji nie dopuściły się zarzucanych naruszeń art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 104 § 2 K.p.a., ani błędnego zastosowania art. 162 § 1 K.p.a. Nadto w świetle art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń postępowania, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. polegające na tym, iż mimo wypełnienia normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dającej podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu administracyjnego li instancji i poprzedzającej jej decyzji organu administracyjnego I instancji w związku z naruszeniem przez te organy art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., w warunkach gdy naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania prowadzonego przez organy administracji, Sąd I instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., wskazując, iż nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości ww. decyzji Prezydenta z 1992 r. podczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że przesłanka ta zachodzi, a uchylenie tej decyzji leży w interesje społecznym i interesie stron; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez brak stwierdzenia przez Sąd naruszeń prawa i oddalenie skargi w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem: a) art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. przez ich niezastosowanie, a w szczególności niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, z pominięciem zbadania istnienia interesu społecznego i interesu strony, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; b) art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego i nieuwzględnienie zawnioskowanych przez strony dowodów; c) art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich obligatoryjnych elementów, tj. faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; d) art. 104 § 2 K.p.a. przez brak rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty w całości, z uwagi na nierozpatrzenie istotnej dla sprawy przesłanki interesu społecznego i interesu stron, mimo iż obowiązek ten wynika wprost z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Wbrew argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przywoływane przez skarżących okoliczności nie wyczerpują przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, o jakiej mowa w art. 161 § 1 K.p.a. W ogólności wykonanie decyzji administracyjnej nie oznacza, że taka okoliczności stanowi przesłankę do wygaszenia decyzji administracyjnej. Wykonanie nakazu wynikającego z decyzji nie oznacza, że ustał byt materialnoprawnej treści stosunku administracyjnego. W tym zakresie można by jedynie stwierdzić, że decyzja została wykonana – a więc zaistniał normalny skutek wydania decyzji. Procedurze administracyjnej z uwagi na wykonanie decyzji nie jest wymagane potwierdzenie tego faktu przez wygaszenie decyzji. Instytucja wygaszenia art. 161 § 1 K.p.a. służy innym celom, na które niewadliwie wskazał Sąd I instancji, przywołując w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz poglądy judykatury. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe i w całej rozciągłości znajduje akceptację składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poza tym w niniejszej sprawie oceniono, że ww. decyzja Prezydenta z 1992 r. nie została wykonana, a oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Okoliczność taką potwierdzają rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego i Sądu Administracyjnego wydane w sprawie prowadzonej egzekucji. Trudno w takiej sytuacji uznać, że decydujące o wyniku sprawy miałyby być interes społeczny lub interes strony. Istniejący obowiązek wykonania decyzji ostatecznej o nakazie wykonania określonych czynności nie stanowi sam w sobie wystarczającej podstawy do stwierdzenia istnienia interesu społecznego, który miałby uzasadniać wygaszenie decyzji. Także chęć skarżących w uniknięciu wykonania nakazu nie wyczerpuje przesłanki jaką jest interes strony. Nie znajduje również akceptacji argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca niewłaściwe przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy zakres koniecznego do wyjaśnienia postępowania wyznacza treść art. 161 § 1 K.p.a. W tym zakresie postępowanie wyjaśniające dotyczyło oceny czy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, przy czym w ogólności okoliczność wykonania decyzji administracyjnej nie powoduje, że wykonana decyzja stała się bezprzedmiotowa – o czym już wyżej była mowa. Są to normalne konsekwencje wykonania decyzji, które nie wymagają specjalnego potwierdzenia przez wygaszenie decyzji. Tylko w sytuacji powadzenia postępowania egzekucyjnego wykonanie decyzji może wiązać się w wydaniem stosownego rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny, ale na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W sprawie egzekucji decyzji Prezydenta z 1992 r. orzekał zaś Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt II SA/Po 195/10 i II SA/Po 385/16, w których badał legalność oceny dotyczącej niewykonania przez skarżących ww. decyzji Prezydenta. Ponadto ustalono, że nie obowiązuje też przepis prawa, który by nakazywał wygaszenie ww. decyzji Prezydenta z 1992 r. Także oceniono, że nie występuje interes społeczny lub interes strony, które miałyby przemawiać za wygaszeniem decyzji – wykonanie decyzji nie oznacza, że w interesie społecznym lub interesie strony jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Wreszcie oceniono, że decyzja z 1992 r. nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonego obowiązku. Oceny w tym zakresie nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz w zw. z naruszeń art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 104 § 2 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.