I OSK 2176/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 maja 2017 r. sygn.akt II SA/Kr 351/16, ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 351/16, oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Krakowski decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...], po rozpoznaniu wniosku A. T. oraz B. T., orzekł w punkcie 1 i 2 o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. T., w wysokości 38.200,50 zł za udział wynoszący 6/8 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr 564 o pow. 0,0058 ha, objętej księgą wieczystą [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. Kraków, zajętej pod drogę gminną ulicę [...] w Krakowie (obecnie [...]), której własność z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyła z mocy prawa Gmina Kraków na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2013 r. znak [...]. W punkcie 3 decyzji wskazano jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania Prezydenta Miasta Krakowa, działającego w imieniu Gminy Kraków. W punkcie 4 ustalono termin i sposób wypłaty odszkodowania. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej "Przepisy wprowadzające") oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 5, art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej "u.g.n."). W uzasadnieniu organ stwierdził m.in., że pismo M. P. i B. T. z dnia 21 grudnia 2005 r. było złożone także w imieniu A. T. i miało na celu uzyskanie odszkodowania również za działkę nr 564. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina Kraków, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, podnosząc, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek wynikających z art. 73 Przepisów wprowadzających, bowiem A. T. nie wystąpiła z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w terminie wskazanym w w/w przepisie. Zdaniem Gminy pismo M. P. i B. T. z dnia 21 grudnia 2005 r. było złożone wyłącznie w imieniu osób na nim podpisanych i dotyczyło działki nr 168/2, której M. P. i B. T byli współwłaścicielami. Gmina wskazała, że dopiero w piśmie z dnia 16 grudnia 2008 r. nastąpiła zmiana zakresu wniosku o ustalenie odszkodowania, przez wskazanie parceli l. kat. 62/37. Podniesiono również, że M. P. i B. T. w chwili wnoszenia wniosku z grudnia 2005 r. nie działali jako pełnomocnicy A. T., a nie można oświadczeniem złożonym po upływie terminu zawitego skutecznie uzupełnić wniosku. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. Organ wskazał, że pismem z dnia 20 listopada 2014 r. organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od poprzednio wydanej w tej sprawie decyzji organu I instancji z dnia 8 maja 2014 r., zwrócił się do A. T. o wyjaśnienie, czy M. P. składając wniosek o wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 564 o pow. 0,0058 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], m. Kraków w dniu 21 grudnia 2005 r. i doprecyzowując go w dniu 15 grudnia 2008 r. działała w swoim imieniu, czy też w ramach umocowania udzielonego jej przez A. T., tj. wyłącznie w charakterze pełnomocnika. W odpowiedzi zawartej w piśmie z 3 grudnia 2014 r. A. T. oświadczyła, że umocowała swoją córkę M. P. do czynności, o których wyżej mowa oraz w całości potwierdziła wszelkie działania córki jako pełnomocnika oraz ich skuteczność prawną. Z kolei pismem z 12 maja 2015 r. M. P. przesłała omawiane pełnomocnictwo datowane na dzień 5 grudnia 2005 r. W konsekwencji organ stwierdził, iż wniosek A. T. o ustalenie odszkodowania został skutecznie złożony w zakreślonym przez ustawodawcę terminie, tj. pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r.. Na powyższą decyzję Gmina Miejska Kraków wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r. oddalił skargę stwierdzając, że organy trafnie uznały, iż A. T. przed upływem 31 grudnia 2005 r. złożyła stosowny wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z wniosku z dnia 21 grudnia 2005 r. wynika bowiem, że dotyczy on nieruchomości zajętej pod ulicę [...], natomiast z akt postępowania wynika, iż nastąpiło późniejsze doprecyzowanie wniosku poprzez wskazanie prawidłowego numeru konkretnej działki. Powyższe pozwala – zdaniem Sądu – na uznanie, że wymóg złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania za działkę zajętą pod drogę, zgodnie z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, został spełniony. W ocenie Sądu organ zasadnie też stwierdził, że pierwotny wniosek M. P. składała występując w imieniu A. T. W piśmie z dnia 4 listopada 2008 r. M. P., jak również B. T. doprecyzowali pierwotny wniosek wskazując, że zwracają się o ustalenie i wypłatę odszkodowania również za zajęcie parceli katastralnej nr 62/37 (z której to parceli powstała stanowiąca przedmiot postępowania działka nr 564). Zdaniem Sądu wniosek z dnia 21 grudnia 2005 r. zainicjował postępowanie dotyczące odszkodowania za nieruchomość zajętą pod ulicę [...] w Krakowie, a nie tylko postępowanie zakończone decyzją dotyczącą wskazanej wprost we wniosku działki nr 168/2. Pismo z dnia 4 listopada 2008 r. nie stanowiło nowego, spóźnionego wniosku, a wyjaśniało sposób działania osoby w zaawansowanym wieku, jaką jest wnioskodawca A. T., działającej przez pełnomocnika – córkę M. P., w odniesieniu do innej działki przejętej pod tą samą ulicę [...] w Krakowie. Sąd podkreślił, że z treści pisma wynika, że nawiązuje ono do pisma z dnia 21 grudnia 2005 r. Sąd przyznał rację stronie skarżącej, że co do zasady pełnomocnik winien przy pierwszej czynności procesowej ujawnić, że działa w imieniu mocodawcy. Jednak po prawidłowo podjętych przez organ krokach, mających na celu wyjaśnienie intencji i sposobu działania wnioskodawcy, właściwe i poprawne pełnomocnictwo obejmujące swoim zakresem złożenie wniosku i wszelkie czynności w sprawie odszkodowania za nieruchomość A. T. przejętą pod ul. [...] w Krakowie, zostało przedłożone do akt postępowania administracyjnego, co zasadnie organ zaaprobował. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina Miejska Kraków zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie – na podstawie – art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a.") – strona zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, 2. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, że wniosek o ustalenie odszkodowania został skutecznie złożony do dnia 31 grudnia 2005r. – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 3. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wydaniem wadliwego orzeczenia o przyznaniu odszkodowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z wniosku o odszkodowanie złożonego w dniu 21 grudnia 2005 r. nie wynikało, aby M. H. P. oraz B. P. T. występowali w imieniu innych osób, w tym A. T. Podkreślono, że wniosek złożony przez M. H. P. oraz B. P. T. sformułowany został w sposób jasny i przejrzysty i dotyczył tylko w/w osób i działki nr 168/2 obr. [...] ewid. której byli właścicielami po ½ części. W ocenie organu zmiana przedmiotu żądania nastąpiła w dniu 5 listopada 2008 r., kiedy to M. H. P. oraz B. P. T., w nawiązaniu do wniosku z dnia 21 grudnia 2005 r. sprecyzowali wniosek i oświadczyli, że zwracają się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajęcie parceli I. kat. 62/37. Podkreślono, że pismo to nie zawierało wyjaśnień, iż M. H. P. oraz B. P. T. podejmują działania w imieniu A. T. Dopiero w dniu 15 grudnia 2008 r. poinformowali oni, że precyzują wniosek o odszkodowanie do parceli I. kat. 62/37, która weszła w skład działki nr 524/2 obr. 6 jedn. ewid. Kraków – [...], zajętej pod drogę – ul. [...] i oświadczyli, iż "składając wniosek w 2005 r. nie posiadali informacji, że nieruchomość zmieniła oznaczenie geodezyjne." W ocenie organu natomiast materiał dowodowy nie potwierdza, aby wskazana we wniosku działka 168/2 zmieniła oznaczenie geodezyjne. Natomiast parcela I. kat. 62/37 stanowi odrębną nieruchomość i odrębny przedmiot własności. Wskazano, że A. T. mogła umocować inne osoby do działania w jej imieniu tylko w odniesieniu do nieruchomości, której była właścicielką, tj. parceli I. kat. 62/37, nie mogła natomiast upoważnić wnioskodawców do działania w sprawie odszkodowania za działkę nr 168/2 (objętą wnioskiem o odszkodowanie), z uwagi na brak tytułu prawnego do wskazanej działki. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego wypłacane jest odszkodowanie na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania może zostać wszczęte na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest właściciel nieruchomości, który w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, w terminie określonym w tym przepisie. Oznacza to, że wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę o odszkodowanie, przy czym wnioski takie mogą być rozpoznane łącznie na mocy art. 62 k.p.a., lecz każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem. W przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku podmiotów, ustawodawca w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy nie wprowadza wymogu, by z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w warunkach określonych w art. 73 ust. 1 ustawy wystąpili wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Każdy ze współwłaścicieli domagać się może odszkodowania jemu należnemu, w wysokości odpowiadającemu swemu udziałowi w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić należy, że ustawodawca precyzyjnie określił okres dla skutecznego złożenia wniosku przez właściciela (współwłaściciela) o odszkodowanie. Określił również, że w przypadku niezłożenia wniosku w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Tym samym należy uznać, że wolą ustawodawcy było, by roszczenie o odszkodowanie dla właściciela wygasło, jeśli złożył wniosek po upływie tego okresu. Wolą ustawodawcy było również, by roszczenie współwłaściciela wygasło, jeśli ów współwłaściciel złożył wniosek po upływie tego okresu, bez względu na to, czy inny współwłaściciel złożył wniosek w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W niniejszej sprawie – jak wynika z jej akt – w dniu 21 grudnia 2005 r. M. H. P. oraz B. P. T. zwrócili się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr 168/2, zajętą pod ulicę [...]. W skardze kasacyjnej zarzucono, że doprecyzowanie w/w wniosku z 2005 r. pismem z dnia 15 grudnia 2008 r., o parcelę I. kat. 62/37 jest niedopuszczalne, gdyż stanowi ona odrębną nieruchomość i odrębny przedmiot własności, niż wskazana w pierwotnym wniosku działka 168/2. Mając jednak na uwadze lekturę akt niniejszej sprawy, z argumentacją taką nie do końca można się zgodzić. Otóż należy zwrócić uwagę na pismo Urzędu Miasta Krakowa, Wydział Geodezji z dnia 5 września 2008r. znajdujące się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy (k-[...]), w którym to piśmie wskazano, że działki o nr 62/37 i 168 miały łączną powierzchnię 390 m2, z poczynionej adnotacji wynika zaś, że był na niej posadowiony budynek mieszkalny nr [...] przy ul. [...]. Podano, że dla działek tych prowadzona była jedna księga wieczysta. Z pisma tego wynika także, iż na wniosek z dnia 9 grudnia 1992 r. działka o nr 168 zmieniła powierzchnię i oznaczenie na nr 168/2. Powyższe wynika także z odpisu księgi wieczystej nr [...] znajdującej się w aktach niniejszej sprawy (k-[...] akt adm.). Omawiana okoliczność wynika także z uwagi znajdującej się na odwrocie wypisu z księgi wieczystej KW [...] (k-[...] akt adm.) o tym, że na wniosek [...] (obecnie [...]) ujawniono działkę 62/37 bez powierzchni oraz działkę 168 o powierzchni 390 m2, wpisując jednocześnie obszar całej nieruchomości 390 m2. Następnie na wniosek [...] działka 168 została wykreślona. Omyłkowo nie wykreślono również jej powierzchni z wiersz "obszar". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że stan faktyczny i dokumentacja niniejszej sprawy pozwalają na uznanie, że zarówno w pierwotnym wniosku z dnia 21 grudnia 2005 r., jak i w piśmie "precyzującym" z dnia 15 grudnia 2008 r., chodziło o jedną i tę samą nieruchomość. Należy dać wiarę twierdzeniom A. T., M. P. i B. T., że nie wiedzieli oni o zmianie numeracji działek, która to zmiana – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – w istocie nastąpiła. To zaś pozwala na stwierdzenie, że złożony w niniejszej sprawie wniosek o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość został złożony w terminie przez uprawnione do tego osoby. Co zaś do kwestii pełnomocnictwa udzielonego przez A. T. córce M. P., to należy się zgodzić z argumentacją Sądu I instancji, że co do zasady pełnomocnik winien przy pierwszej czynności procesowej ujawnić, iż działa w imieniu mocodawcy. Jednak po prawidłowo podjętych przez organ krokach, mających na celu wyjaśnienie intencji i sposobu działania wnioskodawcy, właściwe i poprawne pełnomocnictwo obejmujące swoim zakresem złożenie wniosku i wszelkie czynności w sprawie odszkodowania za nieruchomość A. T. przejętą pod ul. [...] w Krakowie, zostało przedłożone do akt postępowania administracyjnego i czynności te uznać należy za prawidłowe. Wobec tego skarga kasacyjna okazała się niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.