I OSK 1745/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 198/17 w sprawie ze skargi N. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 198/17 oddalił skargę N. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] października 1956 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonych w miejscowości L. powiat g. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. orzeczeniem z dnia [...] października 1956 r. uznało, że przedmiotowe grunty i zagrody pozostałe po osobach przesiedlonych do Z. oraz grunty nieznajdujące się w faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych na Ziemie Z. lub niewiadomych z miejsca pobytu o ogólnym obszarze 933 ha przeszły, względnie przejęte zostały na własność Państwa. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. - o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U Nr 46, poz. 339) oraz dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59, poz. 318). W punkcie 1 tego orzeczenia wymieniono 79 właścicieli nieruchomości, które przeszły z dniem z 1 lipca 1945 r na własność Państwa w trybie dekretu z 5 września 1947 r., oraz 111 właścicieli nieruchomości przejętych w trybie dekretu z 27 lipca 1949 r. Wnioskiem z 14 kwietnia 2015 r. N. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] października 1956 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Interes prawny w jego kwestionowaniu wywodziła z faktu następstwa prawnego po byłych właścicielach nieruchomości, którzy własności zostali pozbawieni w efekcie ww. orzeczenia, mimo iż ta nie wymienia ich wprost w rozstrzygnięciu. Wskazywała nadto na możliwość dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowania za utracone w efekcie tego orzeczenia nieruchomości, będące obecnie własnością osób prywatnych, do czego konieczne jest uzyskanie prejudykatu w postaci decyzji stwierdzającej wydanie owego orzeczenia z naruszeniem prawa. Wojewoda M. decyzją z [...] lutego 2016 r., działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne, oceniając, że N. M. - jako następca prawny M. D. oraz J. D. nie ma interesu prawnego legitymującego ją do skutecznego żądania weryfikacji przedmiotowego orzeczenia w trybie stwierdzenia nieważności. Wskazał, że orzeczeniem tym nie przejęto nieruchomości należących do jej poprzedników prawnych. Wojewoda podniósł ponadto, że w pozwie z dnia 22 września 2014 r. wniesionym przez N. M. do Sądu Rejonowego w Gorlicach o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości (w zakresie działki nr [...]) wskazano, że przejęcie nieruchomości będących własnością poprzedników prawnych powódki – M. D. i J. D. nastąpiło bez podstawy prawnej, gdyż ci nie zostali wymienieni w przedmiotowym orzeczeniu, na podstawie którego Skarb Państwa uzyskał wpis prawa własności i władania nieruchomościami. Orzeczenie to nie mogło stanowić podstawy prawnej pozbawienia ich prawa własności. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła N. M. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał ww. decyzję w mocy, podzielając argumentację organu pierwszej instancji o braku przynależnego spadkobierczyni M. D. i J. D. przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1956r. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, N. M. zarzuciła organowi naruszenie art. 28 w związku z art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 7, 8, 77, 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał m.in, że wbrew temu co twierdzi skarżąca, orzeczenie to, zawiera - jak trafnie oceniły organy- zamknięty krąg osób, których nieruchomości na jego podstawie zostały przejęte, tudzież przeszły z mocy prawa na własność Państwa. Bez wątpienia zaś nie ma wśród nich ani M. D. ani J. D. Nie wymienia ono także należących do nich gruntów. Uprawnione zatem było wnioskowanie tak Wojewody jak i Ministra, że nie przejmowało ono i nie mogło przejąć skutecznie nieruchomości należących do poprzedników prawnych skarżącej, nawet jeśli ci, a dokładniej rzec ujmując jeden z nich, tj. M. D. (J. D. bowiem zmarł w 1944 r.) objęta była przeprowadzonym w 1947 r. przesiedleniem w ramach akcji W., w konsekwencji czego nie władała w dacie wydania orzeczenia owymi nieruchomościami, co teoretycznie umożliwiałoby ich przejęcie na rzecz Państwa w trybie przepisów dekretu z 27 lipca 1949 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy nadzoru nie mogły przy ocenie legitymacji skarżącej pominąć oceny kwestionowanego orzeczenia dokonanej w prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w Gorlicach z dnia 29 kwietnia 2015 r., uzgadniającym treść księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym w odniesieniu do przedmiotowej działki. Za niedopuszczalne Sąd pierwszej instancji uznał oczekiwanie skarżącej do dokonywania przez organ nadzoru samodzielnych ustaleń (sprzecznych ze stanowiskiem Sądu Rejonowego) w odniesieniu do nieruchomości należących pierwotnie do poprzedników prawnych skarżącej Sąd przyznał rację Ministrowi, że bez znaczenia w sprawie jest fakt, że ww. wyrok Sądu Rejonowego dotyczy jedynie części nieruchomości położonych we wsi L., stanowiących pierwotnie własność M. D. i J. D. Ustalenia Sądu Rejonowego pozostają aktualne także w odniesieniu do pozostałych położonych na tym terenie gruntów owych właścicieli. Sformułowane zatem w skardze zarzuty dotyczące nieuprawnionego opierania się przez organ przy ustaleniach stanu faktycznego niezbędnego dla oceny legitymacji skarżącej w sprawie na treści uzasadnienia powyższego wyroku, Sąd uznał za chybione. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wywodzenie interesu prawnego z potrzeby uzyskania prejudykatu niezbędnego do dochodzenia odszkodowania za utraconą nieruchomość pozostaje bez wpływu na ocenę statusu skarżącej w niniejszej sprawie. Argumentacja ta świadczy jedynie o posiadaniu przez nią interesu faktycznego, a nie prawnego. W tym stanie rzeczy wszczęte z wniosku skarżącej postępowanie nieważnościowe mające za przedmiot ww. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w G. jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., co prowadzić musiało do jego umorzenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119; wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., IV SA 599/99, Lex nr 54727). N. M. reprezentowana przez radcę prawnego P. S. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła: a) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną, wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu na skutek przyjęcia, iż skarżąca będąca następcą prawnym M. D. i J. D. pozbawionych własności nieruchomości położonej w miejscowości L. na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r., znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w miejscowości L., powiat g., nie posiada interesu prawnego i uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r., znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości L., w części będącej w dacie przejęcia własnością M. D. i J. D., gdyż M. D. i J. D. nie został wymienieni wprost z imienia i nazwiska w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] października 1956 r., znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych we wsi L., a orzeczenie PPRN w G. z dnia [...] października 1956 r. zawiera katalog zamknięty osób wymienionych z imienia i nazwiska, których pozbawiono własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa rzeczonym orzeczeniem; b) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, skoro skarżąca będąca następcą prawnym M. D. i J. D. jako osoba nieuprawniona domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPN w G. z dnia [...] października 1956 r. o przejęciu na własność Skarbu państwa nieruchomości ziemskich w miejscowości L., w tym zdaniem skarżącej należących do jej poprzedników prawnych M. z M. D. i J. D. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a, polegającą na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r., pomimo tego, iż przedmiotowa decyzja Ministra narusza art. 28 K.p.a. oraz art. 77 i 80 K.p.a.; b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 1 § 1 i 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, na skutek uchylenia się od kontroli zaskarżonej decyzji i oparcie się wyłącznie na motywach zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego w Gorlicach Wydział I Cywilny z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I C 290/14, z których ma wynikać, że należące do M. D. i J. D. w miejscowości L. nieruchomości nie zostały przejęte na własność Skarbu Państwa kwestionowanym orzeczeniem PPRN w G. z dnia [...] października 1956 r., c) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącej podniesionych w skardze, a przede wszystkim do zarzutów dotyczących błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej w zakresie tego, że nieruchomości należące do M. D. i J. D. w miejscowości L. zostały przejęte orzeczeniem PPRN w G. z dnia [...] października 1956 r. pomimo tego, że nie zostali oni z imienia i nazwiska wymienieni w tym orzeczeniu, co wprost wynika z dowodów z dokumentów przedłożonych do akt sprawy przez Skarżącą, d) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż sąd administracyjny związany jest na podstawie art. 365 § 1 K.p.c. motywami zawartymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku sądu powszechnego z których ma wynikać, że należące do M. D. i J. D. w miejscowości L. nieruchomości nie zostały przejęte na własność Skarbu Państwa kwestionowanym orzeczeniem PPRN w G. z dnia [...] października 1956 r. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna, bowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są zasadne. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do kwestii, czy zasadnie organ nadzoru umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem N. M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości w miejscowości L. w zakresie dot. nieruchomości objętych dawnymi wykazami Iwh [...] oraz [...], których właścicielami byli: M. D. i J. D. Wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu - art. 157 § 2 K.p.a. Otrzymawszy zatem wniosek o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek ustalić czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada do tego legitymację – czy może być uznany za stronę postępowania. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązki. Pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym a nie prawnym. Skoro zaś art. 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności domagała się N. M. zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. - o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U Nr 46, poz. 339) oraz dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59, poz. 318). Stronami postępowania nadzorczego są zatem osoby, do których skierowane zostało orzeczenie oraz ich następcy prawni. W punkcie 1 wyżej wskazanego orzeczenia wymieniono 79 właścicieli nieruchomości, które przeszły z dniem z 1 lipca 1945 r na własność Państwa w trybie dekretu z 5 września 1947 r., oraz 111 właścicieli nieruchomości przejętych w trybie dekretu z 27 lipca 1949 r. Właściciele nieruchomości wymienieni zostali z imienia i nazwiska, wedle liczby porządkowej i do każdego nazwiska przypisana była przejmowana zagroda. Te zatem osoby jako strony postępowania zwykłego mają interes prawny w postępowaniu nadzorczym oraz ich następcy prawni. Te podmioty mogą domagać się skutecznie wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że orzeczenie z dnia [...] października 1956 r., ze względu na brzmienie osnowy, zawiera zamknięty krąg osób, których nieruchomości na jego podstawie zostały przejęte, tudzież przeszły z mocy prawa na własność Państwa. Wśród tych osób nie zostali wymienieni M. D. ani J. D. Nie wymienia ono także należących do nich gruntów. Skoro powyższe orzeczenie nie było skierowane do wyżej wskazanych osób, to nie były one stroną tego postępowania. Oznacza to, że N. M. nie ma przymiotu strony w postępowaniu nieważnościom, w rozumieniu art. 157 § 2 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że ocenę tę potwierdza prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Gorlicach z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I C 290/14. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 365 § 1 K.p.c, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia sentencji powyższego wyroku, dokonana przez organy i Sąd pierwszej instancji, jest prawidłowa i prowadzi do wniosku, że w wyroku tym Sąd ten uznał, iż przejęcie nieruchomości M. D. i J. D. nastąpiło bez podstawy prawnej albowiem osoby te nie zostały wymienione w orzeczeniu z dnia [...] października 1956 r. W tym stanie rzeczy, skoro postępowanie nadzorcze z wniosku N. M. nie mogło być prowadzone, zatem podlegało umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Z przytoczonych względów nie doszło do naruszenia art. 77 § 1, 80 K.p.a. i art. 28 K.p.a. skutkującego koniecznością zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Do naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który jest przepisem ustrojowym, może dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Gdyby nawet sąd naruszył przy rozstrzygnięciu sprawy prawo materialne czy procesowe to nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 cytowanej ustawy zakresowi kontroli działalności administracji publicznej. Chybiony jest również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Na tej podstawie można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.