VII SA/Wa 930/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński ( spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. K. i T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi S. K. i T. K. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. dotycząca odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B.W., S. W. i P. W. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w G.. T. K. i S. K. - współwłaścicielki nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, zwróciły się do Wojewody [...] z wnioskiem z dnia 10 czerwca 2015 r. o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarżące zarzuciły, że sporna inwestycja jest usytuowana ścianą z naświetlami oraz drzwiami w odległości mniejszej nić 3 metry od granicy z ich działką, co jest niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690) a projekt budowlany nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. (nr [...]) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. W., S. W. i P. W. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w G.. Zdaniem organu I instancji, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle i ich usytuowanie. Naświetla zaprojektowane w ścianie budynku oddalonej mniej niż 3 metry od granicy działki sąsiedniej, niewątpliwie pełnią rolę otworów okiennych i mają zapewnić dostęp światła dziennego. Według organu I instancji, inwestorzy dobudowując część budynku dopuścili się odstępstw od decyzji o warunkach zabudowy w zakresie : szerokości elewacji frontowej (budynek bliźniaczy na działce 145 wynosi 9,15 m., natomiast sporny budynek po rozbudowie jest szerszy o 1,4 m czyli o ok. 15%) oraz kąta nachylenia połaci dachowej. W odwołaniu od tej decyzji P. W. zarzucił organowi I instancji niezasadne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego rażąco narusza prawo. Według P. W. organ nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że stwierdzone naruszenia prawa są rażące, a skutki decyzji są niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. S. K. i T. K. w odwołaniu podniosły natomiast, że nie zgadzają się ze stwierdzeniem organu I instancji, że decyzja o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę budynku na działce sąsiedniej jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy dla tej inwestycji w zakresie odnoszącym się do powierzchni zabudowy nieruchomości. Zdaniem strony, garaż znajdujący się na sąsiedniej nieruchomości, mimo że w projekcie zagospodarowania terenu jest przewidziany do wyburzenia, powinien być uwzględniony przy ustalaniu powierzchni zabudowy dla tej działki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko inwestorów, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Zawarte w projekcie budowlanym parametry i wskaźniki zabudowy dotyczące : nieprzekraczalnej linii zabudowy, wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości zabudowy i geometrii dachu nie są sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy. Projektowany budynek narusza natomiast decyzję o warunkach zabudowy co do szerokości elewacji frontowej (wymagana 9,15 m., projektowana - 10,55 m), co do kąta nachylenia dachu (budynek istniejący 19 i 25 st., kąt nachylenia dachu w budynku projektowanym został zaprojektowany z 3,5% spadkiem). To naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nie ma jednak charakteru "rażącego". Organ podkreślił, że o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje : oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki jakie wywołuje ta decyzja. Po pierwsze - te odstępstwa od wymagań zawartych w decyzji o warunkach zabudowy odnośnie kąta nachylenia dachu i szerokości elewacji frontowej są nieznaczne, a po drugie - w żaden sposób nie wpływają negatywnie na uprawnienia właścicielskie skarżących do ich nieruchomości. Organ zauważył, że przy ocenie naruszenia wymagań dotyczących szerokości elewacji frontowej należy mieć na uwadze, że zaprojektowana część ściany frontowej, która spowodowała, że została przekroczona szerokość elewacji frontowej o 1,5 m jest cofnięta względem pozostałej jej części o ok. 7 m. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, w istocie oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność z warunkami zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy wytacza jedynie podstawowe, ogólne założenia projektowanej inwestycji, których doprecyzowanie następuje w projekcie budowlanym. Organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu I instancji, że sporny projekt budowlany rażąco narusza § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którymi budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 metry - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ściana północna projektowanego budynku niewątpliwie została zaprojektowana z naruszeniem tego przepisu. Wagę tego naruszenia należy jednak ocenić biorąc pod uwagę wpływ tego uchybienia na możliwość korzystania z nieruchomości sąsiedniej, bezpieczeństwo użytkowania sąsiednich obiektów budowlanych. Z projektu budowlanego wynika, że sporna inwestycja jest usytuowana w odległości 9 metrów od budynku mieszkalnego skarżących i nie powoduje zacienienia tego budynku. Projektowany obiekt budowlany nie stwarza zagrożenia pożarowego. Ściana południowa budynku mieszkalnego (bez okien i drzwi) została zaprojektowana zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, który dopuszcza sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niz 1,5 m na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony przez projektanta, który posiada fachową wiedzę techniczną w tym zakresie i złożył oświadczenie o którym mowa w art. 20 ust. 4 prawa budowlanego. Nawet jednak ewentualne błędne wyliczenie przez projektanta tego wskaźnika nie stanowiłoby wady powodującej konieczność stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie jest to wada oczywista, widoczna na pierwszy rzut oka. S. i T. K. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2010r. Skarżące zarzuciły, że organ odwoławczy nie miał podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy narusza ona rażąco § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle i ich usytuowanie oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżące rozwinęły powyższe zarzuty. W szczególności podkreśliły, że niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy (nie tylko jak przyjął organ odwoławczy w zakresie szerokości elewacji frontowej oraz kąta nachylenia dachu, ale również np. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy) "wpływa bardzo negatywnie" na możliwość korzystania z ich własności. W okolicy terenu inwestycji występuje gęsta zabudowa, w związku z tym wszelkie odstępstwa od warunków zabudowy oddziałują na nieruchomości sąsiednie. Podnosząc te uchybienia, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W zaskarżonej do Sądu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. organ ten zakwestionował stanowisko organu I instancji co do tego, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. W., S. W. i P. W. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w G. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie zbadał tej decyzji z uwzględnieniem wszystkich przesłanek istotnych z punktu widzenia przypisania jej rażącego naruszenia prawa, w szczególności z uwzględnieniem oceny skutków społeczno-gospodarczych decyzji dotkniętej stwierdzoną wadliwością. W ocenie GINB organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego przyjął, że skutki społeczne tej decyzji są niemożliwe do zaakceptowania. Przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych należy mieć na uwadze m. in. zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania sąsiednich obiektów budowlanych. Na wstępie należy przypomnieć, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Trzeba podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, prowadzącą do podważenia zasady trwałości decyzji administracyjnych. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga zbadania, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, np. w zakresie jego wykładni, lecz o naruszenie oczywiste, niedwuznaczne, nie budzące wątpliwości. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa" (wyrok NSA z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, Lex nr 824448). W orzecznictwie jest ugruntowane stanowisko, zgodnie z którym o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje : oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki które wywołuje ta decyzja. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że taka wada nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w związku z tym decyzja GINB o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego dla spornej inwestycji jest zgodna z prawem. Przede wszystkim sytuowanie ściany północnej obiektu budowlanego w której umieszczono nieotwieralne przeszklenia zwane naświetlami (które są oknami w rozumieniu § 57 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ponieważ mają na celu zapewnienie światła i widoku), w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, niewątpliwie nie jest zgodne z treścią § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia. To naruszenie nie jest jednak rażące, ponieważ nie powoduje zagrożenia dóbr chronionych prawem i nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Skarżące upatrują rażące naruszenie tego przepisu w niemożliwości swobodnego korzystania z nieruchomości, nie wiążą tego naruszenia z naruszeniem wymagań techniczo - budowlanych np. w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W rozpoznawanej sprawie usytuowanie budynku (jego rozbudowy) nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania sąsiednich obiektów budowlanych i nie wpływa negatywnie na możliwość korzystania z nich. Sporna inwestycja o wysokości 6,60 m. jest usytuowana w odległości 9 metrów od budynku skarżących. Nie narusza więc wymagań określonych w § 13 rozporządzenia, dotyczących odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów. Obiekt budowlany nie stwarza zagrożenia przeciwpożarowego, czego zresztą skarżące nie kwestionują. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że planowanej inwestycji nie można zarzucić rażącego naruszenia ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy co do : nieprzekraczalnej linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości zabudowy i geometrii dachu, szerokości elewacji frontowej. Należy powtórzyć za organem, że zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu ustaleń. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Z tych wszystkich względów, organ prawidłowo przyjął, że mimo bezspornego naruszenia wymienionego przepisu, skutki tego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Odstępstwa od parametrów inwestycji określonych w decyzji o warunkach zabudowy nie są znaczne i nie zaburzają miejscowych stosunków przestrzennych. Skarżące przyznają że w najbliższym otoczeniu spornej inwestycji występuje gęsta zabudowa. Należy ponadto zauważyć, że część ściany frontowej, która spowodowała, że została przekroczona szerokość elewacji frontowej o 1,5 m. jest cofnięta względem jej pozostałej części o 7 m. Można również dodać, że wskaźnik powierzchni zabudowy jest ustalany na podstawie wyników analizy dokonanej przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe i nie sposób przyjąć, że te wyliczenia są "na pierwszy rzut oka" nieprawidłowe. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.