I SA/Wa 195/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. P. i I. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] września 2016 r. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 i Nr 43, poz. 253), zwanej dalej ustawą z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), stwierdził, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów miasta [...], obręb [...], jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie, iż opisana powyżej decyzja komunalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa, wystąpili: J. T., M. T. i A. T. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2011 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. W uzasadnieniu decyzji Minister SWiA podniósł w szczególności, że przedmiotem komunalizacji, zgodnie z powołanymi powyżej przepisami ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe, zaś mienie należące do osób fizycznych lub prawnych jest wyłączone z komunalizacji. W wyniku przeprowadzonego postępowania Minister SWiA ustalił, że były właściciel komunalizowanej działki nie utracił prawa własności tej nieruchomości. Zatem w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa, a w konsekwencji nie podlegała komunalizacji. Jednocześnie, w związku z tym, iż Minister SWiA nie podzielił stanowiska wnioskodawców, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdził nieważność tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Wnioskiem z dnia 24 marca 2016 r. I. P.. i A. P. zwrócili się o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra SWiA nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2016 r., Minister SWiA odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji Nr [...]. I. P. i A. P. zwrócili się do Ministra SWiA z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że ponowna analiza akt nie dała podstaw do zmiany stanowiska organu w przedmiotowej sprawie. Organ podtrzymał stanowisko, iż w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 156 §1 pkt 1 – 7 , w szczególności nie zaistniała przesłanka z art. 156 §1 pkt 2 kpa tj. rażące naruszenie prawa. Organ stwierdził, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że z ustaleń poczynionych w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji Nr [...] wynikało, że działka nr [...], położona w jednostce ewidencyjnej [...], powiat [...], nie stanowiła w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. własności państwowej. Zostało to potwierdzone ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. znak: [...], w której organ uznał, że grunt ten, jako nie będący nieruchomością ziemską przeznaczoną na cele reformy rolnej, nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 4 poz. 17 z późn. zm.), a zatem w dniu 13 września 1944 r., tj. w dniu wejścia w życie ww. dekretu, nie przeszedł z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, ale pozostał własnością prywatną dotychczasowego właściciela. W konsekwencji grunt ten nie podlegał komunalizacji. W świetle powyższego, wydając decyzję Nr [...] Minister SWiA miał podstawy do twierdzenia, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Słusznie zatem Minister SWiA decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2016 r., odmówił stwierdzenia nieważności, wydanej zgodnie z prawem, swojej decyzji Nr [...]. W dalszej części uzasadnienie organ odniósł się do zarzutu skarżących, polegającego na zaniechaniu ustalenia w postępowaniu administracyjnym rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] uznając go za bezzasadny. Zdaniem organu, dla oceny zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. nie mają znaczenia skutki prawne decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1965 r., tylko skutki prawne decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., które należy wiązać z datą wejścia w życie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. 13 września 1944 r. W tej dacie, działka nr [...] położona w K. nie przeszła na własność Skarbu Państwa i nie stała się gruntem państwowym, ale pozostała własnością prywatną dotychczasowego właściciela. Mając zatem na względzie fakt, iż oddanie spornej działki w użytkowanie wieczyste było skutkiem decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1965 r., a nie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., zasadna była konstatacja Ministra SWiA, zawarta w decyzji Nr [...], iż decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Nie było zatem przeszkód prawnych do stwierdzenia jej nieważności. Minister w dalszej kolejności uznał za bezzasadny zarzut braku legitymacji J. T., M. T. i A. do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] lipca 1993 r. Minister SWiA w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2011 r., na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji ustalił, że właścicielem gruntu będącego przedmiotem komunalizacji był Władysław J. T.. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1991 r., sygn. Akt I Ns [...] , spadek po ww. osobie nabyli: J. T., M. T. i A. T.. Spadkobiercy dawnego właściciela posiadali tytuł prawny do spornej działki, mieli więc legitymację do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] lipca 1993 r. Zatem i w tym zakresie decyzja MSWiA Nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czy też bez podstawy prawnej. Słusznie więc zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Minister SWiA odmówił stwierdzenia jej nieważności, a zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 157 § 2 Kpa oraz art. 28 Kpa w zw. z art. 922 Kc jest nieuzasadniony. Na powyższą decyzję nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 roku, skargę wnieśli I. P. i A. P. zarzucając jej: 1) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 18 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. 1961.32.159) poprzez zaniechanie ustalenia w toku postępowania administracyjnego rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha, położoną w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], dla której Sąd Rejonowy w K. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę [...], tj. pominięcia okoliczności, iż stwierdzono wydanie z rażącym naruszeniem prawa decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1965 r. nr [...], na mocy której zawarto umowę z dnia [...] grudnia 1965 r., objętą aktem notarialnym Rep. A nr [...], w skutek czego błędnie stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., znak: [...] w przedmiocie nabycia przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie własności przedmiotowej nieruchomości, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji; 2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, iż J. T., M. T. oraz A. T. legitymowali się interesem prawnym uprawniającym ich do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, na skutek czego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana decyzja, pomimo braku legitymacji do złożenia wniosku ze strony wnioskodawców; 3) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 922 K.c. poprzez jego błędne zastosowanie tj. przyjęcie, iż z samej okoliczności bycia następcą prawnym właściciela nieruchomości można wywieść interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r., oraz poprzedzającej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej po względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując w kontekście wskazanego przepisu oceny zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2011 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę K. własność nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] .Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku I. P. i A. P. (użytkowników wieczystych działki nr [...]). Osoby te były również stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. Z akt wynika również, że od decyzji nr [...] żadna ze stron nie składała wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja poprzedzająca wydane zostały przez organ nadzoru w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie określonym w art. 156 kpa. W tym postępowaniu organ miał za zadanie przed wszystkim zbadać wystąpienie przesłanki nieważności decyzji administracyjnej określonej w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a tj. rażącego naruszenia prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Cechą każdego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jak organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Istotą postępowania nadzorczego jest wyłącznie bezsporne ustalenie, czy dana decyzja jest czy też nie obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad wskazanych w przywołanym wyżej przepisie. Mają one charakter materialny, nie zaś formalny, a zatem prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym organ nie może zajmować się wadliwością postępowania zmierzającego do wydania tej decyzji, lecz powinien zbadać czy dana decyzja jest dotknięte którąś z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, gdyż w postępowaniu tym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające jej wydanie postępowanie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 kpa, może być wszczęte na wniosek lub z urzędu, a sama instytucja stwierdzenia nieważności decyzji polega na wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (tj. z mocą wsteczną od dnia jej wydania). Tym samym, zdaniem Sądu, zarzuty podniesione w skardze, koncentrujące się na braku po stronie J. T., M. T. i A. T. legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. nie zasługiwały na uwzględnienie. Stanowiska sądu nie może również zmienić treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], którą to decyzją stwierdzono, że decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Powiatowej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1965 r., o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni [...] użytkowania wieczystego działki nr [...] ( aktualnie działka nr [...]) została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdza się jej nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne. Dogłębnych rozważań prawnych wymagałoby by zatem ustalenie jak wpływa treść tej decyzji na prawa spadkobierców W. T. do działki nr [...] tj. czy w świetle tej decyzji przysługują im prawa do gruntu. Ale należy podkreślić, że niniejsze postepowanie jest "piętrowym" postępowaniem nadzorczym i jego zakres jest ograniczony do zbadania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2011 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. w kontekście przesłanek określonych w art. 156 §1 kpa. Zdaniem sadu należy jeszcze raz zaakcentować - żeby rozstrzygnięciu można było zarzucić, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jego treść musi pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa w sposób bezsporny, tzn. fakt istnienia naruszenia prawa powinien być oczywisty i nie rodzić dyskusji. W sprawie takiej jednoznaczności nie ma. Słusznie bowiem organ podkreślił, że w sprawie należy wziąć pod uwagę treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. nr [...], w której organ uznał, że grunt ten( w tym działka nr [...]), jako nie będący nieruchomością ziemską przeznaczoną na cele reformy rolnej, nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 4 poz. 17 z późn. zm.), a zatem w dniu 13 września 1944 r., tj. w dniu wejścia w życie ww. dekretu, nie przeszedł z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. W tym kontekście organ miał prawo dojść do konstatacji, że sporna działka – jako nie spełniająca przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 nie mogła podlegać komunalizacji. Zatem odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2011 r. w świetle materiału dowodowego i motywów podanych przez Ministra w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2016 r. miała uzasadnione podstawy. Tym samym nie są zasadne zarzuty skargi, które w istocie sprowadzają się do odmiennej oceny materiału dowodowego. Reasumując, w ocenie sądu, słusznie przyjął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji, iż organy prawidłowo dokonały interpretacji przepisów prawa, a w związku z tym postępowanie nadzorcze nie wykazało zaistnienia przesłanek obligujących organ do usunięcia z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] października 2011 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami) orzekł jak w wyroku.